Boucle administrative - La Cour constitutionnelle sanctionne le mécanisme

La Cour constitutionnelle a rendu ce 8 mai 2014 un arrêt important concernant le mécanisme juridique, récent en droit belge, de la « boucle administrative » (arrêt 2014/74).

Ce mécanisme vient d’être instauré par le législateur fédéral dans le cadre des procédures en annulation des actes administratifs devant le Conseil d’Etat (loi du 19 janvier 2014 portant réforme de la compétence, de la procédure et de l’organisation du Conseil d’Etat).

L’article 38 des lois coordonnées sur le Conseil d’Etat prévoit désormais qu’en cas de recours en annulation, la Section du contentieux administratif peut dans certaines hypothèses – plutôt que d’annuler un acte dont elle constate qu’il est illégal – charger l’autorité de corriger ou de faire corriger le vice dans l'acte ou le règlement attaqué.

Dans le cadre de la procédure devant le Conseil d’Etat, le recours à la boucle administrative doit être précédé d’un débat contradictoire, au cours duquel le requérant en annulation et l’autorité peuvent s’expliquer sur le recours à ce mécanisme. Les parties peuvent également s’expliquer postérieurement à la correction apportée par l’autorité à son acte, et donc débattre du caractère adéquat de la correction apportée à l’acte.

La loi prévoit que la boucle administrative ne peut s’appliquer lorsque :

« 1° le vice n'est pas susceptible d'être corrigé dans un délai de trois mois, sauf à démontrer qu'il peut l'être dans un délai raisonnable;

2° le pouvoir de décision propre de l’[autorité] n'est pas suffisant pour corriger le vice;

3° l’ [autorité] refuse expressément l'application de la procédure;

4° la correction du vice ne peut mettre définitivement fin à la procédure en cours ».

Elle prévoit également que « si la section du contentieux administratif constate que le vice n'a pas été complètement corrigé ou que la correction est entachée de nouveaux vices, l'acte ou le règlement corrigé, ou, le cas échéant, le nouvel acte ou le nouveau règlement, est annulé ».

La loi précise encore que, dans l’hypothèse d’une correction complète du vice de légalité, « la boucle administrative opère avec effets rétroactifs et le recours est rejeté ».

Cette mention selon laquelle le recours, après application du mécanisme de la boucle administrative, est rejeté, est loin d’être anodine. La loi prévoit en effet par ailleurs que les dépens doivent être mis à charge de la partie qui succombe, c'est-à-dire le requérant en annulation lorsque le « recours est rejeté ».

Le requérant peut donc se voir condamné aux dépens alors même que la juridiction devant statuer sur la légalité l’acte a estimé que celui-ci était, au moment de l’introduction du recours, bel et bien affecté d’une illégalité.

Ce mécanisme pose question à de multiples points de vue.

L’arrêt 2014/74 du 8 mai 2014 de la Cour constitutionnelle a répondu à certaines interrogations.Cet arrêt ne concerne pas l’article 38 des lois coordonnées sur le Conseil d’Etat, mais un mécanisme comparable prévu par le Code flamand de l’aménagement du territoire.

L’autorité flamande a en effet été la première en Belgique à instaurer le mécanisme de la boucle administrative, dont la logique est issue du droit néerlandais. Elle l’a fait dans le cadre des procédures confiées à la juridiction administrative statuant, en région flamande, sur les recours introduits contre des autorisations ou des permis en matière d’urbanisme (Conseil pour les Contestations des autorisations).

Les enseignements à déduire de l’arrêt de la Cour constitutionnelle sont multiples et seront certainement analysés dans le détail par la doctrine.

La Cour constitutionnelle s’est notamment penchée sur la question de la charge des frais de la procédure.

La constitutionnalité du décret flamand était contestée de ce point de vue car ce dernier créait une différence de traitement entre les justiciables qui obtenaient l’annulation d’une décision administrative, qui ne pouvaient se voir condamner à la totalité des dépens, et les justiciables qui voyaient l’acte contesté simplement rectifié à l’issue du recours au mécanisme de la boucle administrative, pour lesquels une telle garantie n’existait pas dans le décret.

La Cour, statuant sur cet argument, a estimé que le décret était discriminatoire, car il portait une atteinte dépourvue de justification raisonnable, au droit à un égal accès à un juge :

« B.12.4. Le législateur décrétal instaure de cette manière une différence de traitement entre deux catégories de justiciables qui ont attaqué, devant le Conseil pour les contestations des autorisations, une décision entachée d’une illégalité dont cette juridiction fait ensuite le constat. En ce qu’il a disposé que les frais ne peuvent pas être totalement mis à charge des parties requérantes lorsque la décision attaquée est annulée sans prévoir que les frais ne peuvent pas davantage être totalement mis à charge des parties requérantes lorsque leur recours est rejeté par suite de l’application de la boucle administrative, le législateur décrétal a porté atteinte, sans justification raisonnable, au droit à un égal accès au juge ».

Cette motivation devrait faire sa réapparition si la Cour constitutionnelle était saisie, comme cela est probable, de la question de la Constitutionnalité du nouvel article 38 des Lois coordonnées sur le Conseil d’Etat.

La logique de la Cour ne peut qu’être approuvée. Il est manifestement déraisonnable qu’un justiciable puisse être condamné aux frais de la procédure alors même qu’il a contesté à raison la légalité d’un acte administratif.

L’arrêt de la Cour constitutionnelle comporte d’autres enseignements, tout aussi intéressants.

Tout d’abord, elle a jugé que la décision, par la juridiction concernée, de proposer à l’administration de recourir à la procédure de la boucle administrative devait nécessairement être précédée d’un débat contradictoire, au cours duquel toutes les parties devaient pouvoir exprimer leur point de vue.

Cet aspect de l’arrêt de la Cour constitutionnelle ne semble pas de nature à affecter l’article 38 des lois coordonnées sur le Conseil d’Etat, puisque cette procédure contradictoire est déjà prévue par la loi.

Ensuite, l’arrêt de la Cour constitutionnelle pose certaines balises quant aux possibilités de correction des actes, dans le cadre de la boucle administrative, lorsque ceux-ci sont affectés d’un vice de motivation formelle.

La boucle administrative a notamment été créée pour sauver de l’annulation des décisions qui peuvent théoriquement être justifiées sur le fond, mais qui sont affectées d’une motivation formelle (motivation écrite) inadéquate au regard des exigences de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs.

Le but du législateur flamand était de permettre aux autorités compétentes en matière d’urbanisme, notamment le Gouvernement flamand, de compléter la motivation formelle de l’acte a posteriori de son adoption, en fonction des arguments avancés à l’occasion d’un éventuel recours.

La Cour constitutionnelle a en partie recalé le travail du législateur flamand. L’arrêt comporte essentiellement les motifs suivants, qui méritent d’être reproduits :

« B.9.5. En ce qu’elle autorise l’organe administratif concerné à fournir, après l’application de la boucle administrative, la motivation requise d’un acte administratif individuel qui n’était pas formellement motivé, la disposition attaquée porte atteinte au droit, que la loi du 29 juillet 1991 garantit au destinataire de l’acte mais aussi à tout tiers intéressé, de prendre immédiatement connaissance des motifs qui justifient la décision, du fait de leur mention dans l’acte même. Le droit à la motivation formelle permet de renforcer le contrôle juridictionnel sur les actes administratifs à portée individuelle et le respect du principe de l’égalité des armes dans le cadre du contentieux administratif.

L’obligation de motivation formelle, qui doit permettre à l’administré d’apprécier s’il y a lieu d’introduire les recours dont il dispose, manquerait son objectif si cet administré ne parvient à connaître les motifs qui justifient la décision qu’après qu’il a introduit un recours.

Par ailleurs, l’article 6, paragraphe 9, de la Convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement, signée le 25 juin 1998, exige que l’acte administratif en cause, pour autant qu’il relève du champ d’application de la Convention, soit communiqué au public « assorti des motifs et considérations sur lesquels ladite décision est fondée».

B.9.6. De surcroît, pour que l'article 10 de la loi spéciale du 8 août 1980 puisse s'appliquer, il est requis que la réglementation adoptée soit nécessaire à l'exercice des compétences de la région, que la matière se prête à un régime différencié et que l'incidence des dispositions en cause sur la matière ne soit que marginale.

Or, en l’espèce, il suffit de constater que l’incidence de la disposition en cause sur la compétence fédérale en matière de motivation formelle n’est pas marginale, puisqu’elle revient à autoriser que les motifs d’une décision relative à une demande d’autorisation, de validation ou d’enregistrement puissent ne pas figurer dans l'acte lui–même et puissent n’être divulgués par l’autorité administrative compétente qu’au cours de la procédure devant le Conseil pour les contestations des autorisations.

B.10. Il s’ensuit que la disposition attaquée doit être annulée ».

Le fondement du raisonnement de la Cour constitutionnelle réside dans les principes de la répartition des compétences entre l’Etat fédéral et les entités fédérées. Les règles en matière de motivation formelle des actes administratifs restant de la compétence (résiduelle) du législateur fédéral, les entités fédérées ne peuvent en principe y porter atteinte, sauf application de l’article 10 de la loi spéciale du 8 août 1980 (compétences implicites).

En filigrane du raisonnement de la Cour, des principes essentiels – dépassant le contentieux des règles répartitrices de compétences – font leur apparition.

L’arrêt de la Cour contient ainsi l’affirmation d’un principe général de droit du « respect du principe de l’égalité des armes dans le cadre du contentieux administratif », principe dont on comprend qu’il serait compromis si on autorisait une autorité administrative à motiver ses actes en la forme après la prise de décision. Le justiciable devrait alors agir en justice sans disposer d’une information quant aux motifs qui sous-tendent la décision administrative qu’il conteste.

Notons cependant que la Cour constitutionnelle ne semble considérer le mécanisme de la boucle administrative comme intrinsèquement contraire à l’obligation de motiver les actes en la forme que si la décision administrative est dépourvue de toute motivation formelle, puisque l'arrêt ne vise que l’hypothèse de l’ « acte administratif individuel qui n’était pas formellement motivé ».

Le raisonnement doit-il cependant être fondamentalement différent si la décision administrative est simplement insuffisamment motivée en la forme ? Une motivation formelle insuffisante ou inadéquate laisse en définitive, tout comme l’absence de motivation formelle, l’administré dans l’ignorance ou l’incompréhension des exacts motifs de la décision administrative. L’arrêt ne répond hélas pas à cette question.

L’arrêt mentionne également la convention d’Aarhus « sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement ». Cette convention, dont la Cour a déjà fait application a plusieurs reprises, prohibe – en matière d’environnement uniquement – les motivations formelles rédigées a posteriori des décisions administratives.

Ce premier arrêt rendu par la Cour constitutionnelle au sujet du mécanisme de la boucle administrative démontre sinon une certaine méfiance, à tout le moins une certaine vigilance, quant à ce mécanisme. Il marque, espérons le, un nouveau coup d’arrêt aux atteintes récemment portées par divers législateurs du pays aux conditions d’accès à la justice en général, et à la justice administrative en particulier.