Juridictions INAMI - la Cour constitutionnelle apporte des précisions sur le contentieux de pleine j

La Cour constitutionnelle a rendu ce 8 mai 2014 un arrêt relatif aux pouvoirs des juridictions administratives visées par l’article 145 de la loi coordonnée du 14 juillet 1994 relative à l’assurance obligatoire soins de santé et indemnités (arrêt 76/2014).

Les dispensateurs de soins sont susceptibles de commettre des infractions spécifiques, notamment s’ils portent erronément ou indûment des prestations en compte à l’assurance maladie-invalidité (article 73bis de la loi coordonnée du 14 juillet 1994).

Ils peuvent alors être poursuivis à l’initiative du Service d’évaluation et de contrôle médicaux de l’INAMI, et se voir condamnés à des amendes administratives et/ou au remboursement de tout ou partie des sommes versées par l’assurance maladie-invalidité en lien avec les prestations erronément ou frauduleusement portées en compte (article 142 de la loi coordonnée du 14 juillet 1994).

Sur le plan juridictionnel, le contentieux lié à ces poursuites relève de la compétence de juridictions administratives (Chambre de première instance et, sur recours, Chambre de recours) qui siègent dans les locaux de l’INAMI.

Les juridictions de l’INAMI disposent d’un pouvoir de réformation des décisions prises par l’administration, en ce sens que, saisies d’un recours introduit par un dispensateur de soins, elles prennent des décisions qui peuvent se substituer à celles prises par les organes de l’INAMI.

Les décisions prises par la Chambre de recours sont donc des actes juridictionnels qui peuvent faire l’objet d’un pourvoi en cassation administrative devant le Conseil d’Etat. La Chambre de première instance et la Chambre de recours, puisqu'elles sont des juridictions, peuvent adresser à la Cour constitutionnelle des questions préjudicielles visant au contrôle de la constitutionnalité de la loi.

L’arrêt n° 76/2014 du 8 mai 2014 de la Cour constitutionnelle, rendu sur question préjudicielle, intervient dans une affaire où un dispensateur était poursuivi par le Service d’évaluation et de contrôle médicaux pour avoir porté indûment en compte des prestations à charge de l’AMI.

Ce dispensateur a d’abord été condamné par le Fonctionnaire dirigeant du Service d’évaluation et du contrôle médicaux (simple autorité administrative) à une amende administrative et au remboursement des prestations portées indûment en compte.

La décision prise par le Fonctionnaire dirigeant n’a cependant pas été datée. Or la loi impose un délai au Fonctionnaire dirigeant pour prendre une décision suite au constat de l’infraction, délai dont il s’avérait en l’espèce impossible d’affirmer qu’il avait bien été respecté.

Le prestataire de soins a donc introduit un recours contre la décision administrative devant la Chambre de première instance, recours dans lequel il a invoqué la nullité de la décision du Fonctionnaire dirigeant, prise tardivement.

La Chambre de première instance a admis que la décision prise par le Fonctionnaire dirigeant était nulle – à défaut de certitude quant au respect du délai imposé par la réglementation - mais, invoquant le pouvoir de réformation qui lui est confié, elle a néanmoins décidé de condamner le prestataire de soins au remboursement des prestations indûment portées en compte.

Le prestataire de soins a alors décidé d’introduire un appel contre la décision de première instance devant la Chambre de recours. Il a obtenu de celle-ci qu’elle pose une question préjudicielle à la Cour constitutionnelle concernant l’article 144 de la loi coordonnée du 14 juillet 1994, interprété comme signifiant que la Chambre de première instance pouvait, en vertu de son pouvoir de réformation, condamner le dispensateur de soins alors même que la décision rendue par l’autorité administrative (Fonctionnaire dirigeant) s’avère nulle pour violation du délai de forclusion imposé par la loi.

Selon le prestataire de soins, cet article, dans l’interprétation donnée par la Chambre de première instance, était notamment contraire à l’article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme (droit à un procès équitable), combiné avec les principes d’égalité et de non-discrimination.

La Cour constitutionnelle, dans son arrêt n° 76/2014 du 8 mai 2014, a suivi le raisonnement du prestataire de soins et a décidé ce qui suit :

« B.12. Le contrôle de pleine juridiction implique que la Chambre de première instance peut vérifier si la décision du fonctionnaire dirigeant est justifiée en droit et en fait et si les dispositions légales et les principes généraux qu’il doit observer, parmi lesquels le principe de proportionnalité, sont respectés.

B.13. La compétence du juge est toutefois également limitée par la compétence de l’administration (Cass., 16 février 2007, Pas., nos 99, 100 et 102). Le juge ne saurait prendre une nouvelle décision se substituant à celle de l’administration lorsque cette dernière décision est entachée de nullité pour méconnaissance de délais prescrits à peine de forclusion. En effet, en dépassant ces délais, l’administration perd définitivement la possibilité de réprimer une infraction déterminée et la décision tardive est nulle. Si, en pareil cas, le juge, après avoir constaté la nullité pour tardiveté, décide néanmoins d’évoquer l’affaire et prend une nouvelle décision sur le fond, il en résulte qu’est mise à néant, par l’utilisation d’une voie de recours, l’application de la sanction découlant du dépassement, par l’administration, d’un délai prescrit à peine de forclusion, ce qui porte atteinte à l’essence des délais de forclusion imposés dans l’intérêt du justiciable. Une telle décision excède les limites du contrôle de pleine juridiction, de sorte que le juge doit se borner dans ce cas à une annulation.

B.14. Il résulte de ce qui précède que l’article 144 de la loi relative à l’assurance obligatoire soins de santé et indemnités, coordonnée le 14 juillet 1994, n’est pas compatible avec les articles 10 et 11 de la Constitution, combinés ou non avec ses articles 160 et 161, avec le principe de la séparation des pouvoirs et avec l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme, s’il est interprété en ce sens que la Chambre de première instance peut prendre une nouvelle décision, après avoir constaté que la décision du fonctionnaire dirigeant était nulle en raison de l’inobservation des délais prescrits à peine de forclusion ».

Cet arrêt de la Cour constitutionnelle confirme qu’un contentieux de pleine juridiction n’implique pas le pouvoir, pour la juridiction compétente, de rectifier toutes les illégalités commises par une autorité administrative.

Certaines de ces illégalités, telles celles liées au dépassement d’un délai de forclusion par l'administration, ne peuvent amener qu’un constat d’illégalité irrémédiable de la décision administrative.