Responsabilité de l'Etat et fautes commises par des juridictions de dernière instance

Dans un arrêt n° 99/2014 du 30 juin 2014, la Cour constitutionnelle, saisie par la voie préjudicielle quant à la constitutionnalité de l’article 1382 du Code civil, a estimé que la responsabilité de l’Etat belge devait pouvoir être engagée, dans certaines conditions, pour une faute commise par une juridiction de dernière instance.

Un litige en matière électorale est à l’origine de cet arrêt.

Le Collège communal de Schaerbeek avait demandé au Collège juridictionnel de la Région de Bruxelles-Capitale de prononcer la déchéance de la qualité de conseiller communal d’une élue dont il était allégué qu’elle ne résidait plus sur le territoire de la Commune.

Cette demande avait été rejetée par le Collège juridictionnel, à défaut de preuve suffisante de l’absence de résidence.

Un recours avait été introduit devant le Conseil d’Etat, recours lui aussi rejeté par un arrêt n° 209.060 du 22 novembre 2010, rendu sur avis contraire de l’auditeur.

La Commune de Schaerbeek avait alors saisi le Tribunal de première instance de Bruxelles d’une action en responsabilité, dirigée contre l’Etat belge. La Commune de Schaerbeek estimait que le Conseil d’Etat avait commis une faute au sens de l’article 1382 du Code civil, en statuant tardivement au regard des délais imposés par la loi, en s’abstenant d’exercer un contrôle de pleine juridiction de la décision qui lui était déférée et en motivant de manière inadéquate son arrêt.

La Commune estimait avoir subi un dommage consistant « dans la perte d’une chance de voir aboutir son recours de pleine juridiction, dans l’atteinte à sa réputation et dans les frais qu’elle a dû supporter pour se défendre ».

L’action en responsabilité, sur le fondement de l’article 1382 du Code civil, dirigée contre l’Etat belge pour les fautes commises par ses cours et tribunaux dans l’exercice de leur fonction juridictionnelle, n’est pas une nouveauté. La Cour de cassation a cependant précisé les contours de cette responsabilité, en jugeant que:

« La faute du magistrat pouvant, sur la base des articles 1382 et 1383 du Code civil, entraîner la responsabilité de l'Etat consiste, en règle, en un comportement qui, soit s'analyse en une erreur de conduite devant être appréciée suivant le critère du magistrat normalement soigneux et prudent, placé dans les mêmes conditions, soit, sous réserve d'une erreur invincible ou d'une autre cause de justification, viole une norme du droit national ou d'un traité international ayant des effets directs dans l'ordre juridique interne, imposant au magistrat de s'abstenir ou d'agir d’une manière déterminée.

De plus, lorsque l'acte incriminé d’un magistrat constitue l'objet direct de la fonction juridictionnelle, la responsabilité de l'Etat ne peut en règle être encourue que si l'acte litigieux a été retiré, réformé, annulé ou rétracté par une décision passée en force de chose jugée en raison de la violation d'une norme juridique établie.

Doit y être assimilé, le cas où, avant la modification de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales par le 11e Protocole, le Comité des ministres du Conseil de l’Europe a constaté dans une décision que l’acte litigieux viole la Convention ou les protocoles y annexés.

Avant cette décision par laquelle la violation visée est constatée, il n'existe pas de dommage réparable » (Cass., 25 mars 2010, C.09.0403.N) .

Une faute commise par une juridiction dans le cadre de sa fonction juridictionnelle ne peut donc être alléguée que si, au préalable, la décision concernée a été retirée, réformée, annulée ou rétractée.

L’exigence préalable de voir la décision contestée effacée de l’ordonnancement juridique est destinée à assurer la sécurité juridique et la cohérence du système juridictionnel, cette dernière s’opposant « à ce que les illégalités commises par une juridiction soient censurées autrement que par l’exercice des voies de recours » (voir le point B.7.3 de l’arrêt de la Cour constitutionnelle).

La jurisprudence de la Cour de cassation rendait donc impossible les actions en responsabilité pour la faute commise par une juridiction dont la décision n’est pas susceptible d’être invalidée.

La Cour constitutionnelle, dans le cadre de son contrôle de la constitutionnalité de l’article 1382 du Code civil, va apporter des nuances à cette jurisprudence.

Selon la Cour, « en l’absence de toute chance de faire censurer l’irrégularité, prétendument commise par la juridiction de dernier ressort, au moyen des voies de recours disponibles, le droit pour la personne qui s’estime lésée par cette irrégularité d’introduire une action en responsabilité est d’une importance d’autant plus cruciale dans un Etat de droit » (point B.14 de l’arrêt).

Dès lors « empêcher, tant que la décision litigieuse n’a pas été effacée, que la victime d’une faute commise par une juridiction de dernier ressort, dans l’exercice de sa fonction juridictionnelle, puisse mettre en cause la responsabilité de l’Etat, est susceptible d’emporter des effets disproportionnés par rapport à l’objectif poursuivi » (point B.15).

La Cour constitutionnelle, eu égard au principe de sécurité juridique, ne va cependant pas juger que toute faute commise par une juridiction de dernier ressort doit pouvoir entraîner la responsabilité de l’Etat. Pour la Cour, « la nécessité de préserver un équilibre entre le principe de sécurité juridique, d’une part, et le droit d’accès au juge, d’autre part, exige cependant que la responsabilité de l’Etat ne puisse être engagée que si la juridiction de dernier ressort commet, dans l’exercice de sa fonction juridictionnelle, une violation suffisamment caractérisée des règles de droit applicables » (point B.16).

En revanche, « l’impossibilité d’obtenir, à charge de l’Etat, la réparation d’une faute plus légère commise par une juridiction de dernier ressort, tant que la décision en cause n’a pas été effacée, n’emporte pas d’atteinte disproportionnée au droit à un recours effectif, tel qu’il est garanti par les articles 6 et 13 de la Convention européenne des droits de l’homme ».

De manière très intéressante, la Cour constitutionnelle motive de manière circonstanciée, dans son arrêt, la nécessité de n'autoriser l’action en responsabilité contre l’Etat que dans le cadre de fautes « suffisamment caractérisées » du juge de dernier ressort. Elle le fait au regard de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme (points B.18 et B.19), au regard des articles 10 et 11 de la Constitution (point B.20.1) et au regard de la jurisprudence de la Cour de Justice de l’Union européenne (points B.21 et B.22).

La Cour mentionne expressément faire abstraction, dans son raisonnement, des champs d’application des jurisprudences respectives de la Cour européenne des droits de l’homme et de la Cour de Justice. Ainsi, pour s’appuyer sur la jurisprudence de la Cour de Justice « en vertu de laquelle la juridiction de dernière instance qui méconnaît de manière suffisamment caractérisée une disposition du droit de l’Union européenne ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers, engage la responsabilité de l’Etat envers le particulier qui démontre que cette méconnaissance lui a causé un préjudice », la Cour constitutionnelle invoque « la nécessité d’harmoniser les garanties reconnues par le droit de l’Union européenne, d’une part, et par le droit interne, d’autre part ».

Autrement dit, ce n’est pas tant le droit matériel européen qui est invoqué – celui-ci n’est pas applicable – que la logique selon laquelle ce droit est appliqué.

La Cour constitutionnelle va ensuite citer expressément la jurisprudence de la Cour de Justice, selon laquelle « afin de déterminer [s’il existe une violation suffisamment caractérisée des règles du droit de l’Union], le juge national saisi d'une demande en réparation doit tenir compte de tous les éléments qui caractérisent la situation qui lui est soumise. Parmi ces éléments figurent notamment le degré de clarté et de précision de la règle violée, le caractère délibéré de la violation, le caractère excusable ou inexcusable de l'erreur de droit, la position prise, le cas échéant, par une institution communautaire, ainsi que l'inexécution, par la juridiction en cause, de son obligation de renvoi préjudiciel en vertu de l'article 234, troisième alinéa, CE. En tout état de cause, une violation du droit communautaire est suffisamment caractérisée lorsque la décision concernée est intervenue en méconnaissance manifeste de la jurisprudence de la Cour en la matière ».

La Cour constitutionnelle s'adresse ensuite directement au juge de la responsabilité, et lui fait une recommandation quant à la manière de déterminer si le juge de dernier ressort a violé de manière « suffisamment caractérisée » les règles de droit qui s’imposent à lui :

« Afin de respecter le principe d’égalité, il appartient au juge de la responsabilité de tenir compte de tels éléments afin de déterminer si la faute commise par une juridiction statuant en dernier ressort, en dehors du champ d’application du droit de l’Union européenne, constitue une violation suffisamment caractérisée des règles de droit applicables ».

Le juge du fond national chargé d'examiner, dans le cadre d’une action en responsabilité dirigée contre l’Etat belge, si une juridiction de dernier ressort a commis une faute suffisamment caractérisée dans l’exercice de sa fonction juridictionnelle doit, pour respecter le principe d’égalité, s’inspirer du mode de raisonnement imposé par la Cour de Justice dans les demandes d'indemnisation liées à des violations du droit européen. Le juge doit le faire en application du principe d’égalité : un justiciable qui invoque la faute « suffisamment caractérisée » commise par une juridiction de dernier ressort ne doit pas être traité différemment selon que la faute commise par la juridiction concerne ou non le droit européen.

Le raisonnement de la Cour constitutionnelle, outre son importance sur le plan du droit de la responsabilité civile, ouvre des perspectives intéressantes en matière de lutte contre les discriminations à rebours.

La Cour constitutionnelle rend en définitive un arrêt interprétatif de l’article 1382 du Code civil. Celui-ci « viole les articles 10 et 11 de la Constitution s’il est interprété comme empêchant que la responsabilité de l’Etat puisse être engagée en raison d’une faute commise, dans l’exercice de la fonction juridictionnelle, par une juridiction ayant statué en dernier ressort tant que cette décision n’a pas été retirée, rétractée, réformée ou annulée, alors même que cette faute consiste dans une violation suffisamment caractérisée des règles de droit applicables et que cette faute ne permet pas, compte tenu des voies de recours limitées ouvertes à l’encontre de ladite décision, d’en obtenir l’anéantissement ». Il ne viole cependant pas les articles 10 et 11 de la Constitution s’il est interprété « comme n’empêchant pas que la responsabilité de l’Etat puisse être engagée en raison d’une faute commise, dans l’exercice de la fonction juridictionnelle, par une juridiction ayant statué en dernier ressort tant que cette décision n’a pas été retirée, rétractée, réformée ou annulée, alors même que cette faute consiste dans une violation suffisamment caractérisée des règles de droit applicables et que cette faute ne permet pas, compte tenu des voies de recours limitées ouvertes à l’encontre de ladite décision, d’en obtenir l’anéantissement ».