Service minimum et fonction publique




Les informations qui ont filtré dans la presse au sujet de la formation d’une majorité au niveau fédéral font état d’un accord des partis concernés pour imposer un service minimum à la SNCB en cas de grève des agents.


L’idée de service minimum en cas de grève est fondée sur le principe général de continuité du service public – considéré comme l’une des lois du service public - qui implique le maintient en activité d’un service aussi longtemps que l’intérêt général l’exige.


Cet accord politique est d’ores et déjà rejeté par les syndicats, qui l’estiment attentatoire au droit de grève.


Il est dès lors intéressant de rappeler les règles de droit qui existent en la matière, pour déterminer quelle est la réelle marge de manœuvre de la future majorité.


1. Le droit de grève n’est pas expressément consacré par la Constitution ou par la loi, même si l’article 27 de la Constitution consacre la liberté d’association, et donc notamment la liberté de former des syndicats.


La jurisprudence a dès lors cherché la consécration de ce droit dans certains textes de droit international.


L’article 8 du pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels du 19 décembre 1966, approuvé en Belgique par une loi du 15 mai 1981 énonce que les Etats parties à ce Pacte s'engagent à assurer « (…) d) Le droit de grève, exercé conformément aux lois de chaque pays ».


Ce pacte n’a pas d’effets directs en droit belge (voir notamment C. Const., arrêt n° 33/92 du 7 mai 1992), mais la jurisprudence lui reconnaît néanmoins un effet de standstill qui empêche les états concernés de légiférer à rebours des droits déjà reconnus par la législation aux administrés.


L’article 6 de la Charte sociale européenne du 18 octobre 1961, ratifiée par la Belgique le 16 octobre 1990, consacre un « droit de négociation collective », dans les termes suivants :


« En vue d'assurer l'exercice effectif du droit de négociation collective, les Parties contractantes s'engagent :

(…)

et reconnaissent :

4. le droit des travailleurs et des employeurs à des actions collectives en cas de conflits d'intérêt, y compris le droit de grève, sous réserve des obligations qui pourraient résulter des conventions collectives en vigueur ».


Il est admis que, contrairement au pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, le texte de la Charte sociale, en ce qu’il consacre le droit de grève, est directement applicable en droit interne belge.


2. Jusqu’il y a peu, la Cour européenne des droits de l’homme considérait que la Convention européenne des droits de l’homme – dont l’article 11 énonce le principe de la liberté d’association - ne consacrait pas le droit de grève.


Ainsi, dans une affaire Fédération des syndicats de travailleurs offshore et autres c. Norvège, elle a notamment statué comme suit dans un arrêt du 27 juin 2002 :


« La Cour rappelle que si l’article 11 § 1 comprend la liberté syndicale comme un aspect particulier de la liberté d’association, cette disposition n’assure pas aux membres des syndicats un traitement précis de la part de l’Etat. Il ne consacre pas expressément le droit de grève ou l’obligation pour les employeurs d’engager des négociations collectives. Tout au plus l’article 11 peut-il être considéré comme garantissant la liberté des syndicats de protéger les intérêts professionnels de leurs membres. L’octroi du droit de grève représente sans nul doute l’un des plus importants d’entre eux, mais il y en a d’autres. De surcroît, les Etats contractants ont le choix des moyens à employer pour garantir la liberté syndicale (Schmidt et Dahlström c. Suède, arrêt du 6 février 1976, série A n° 21, pp. 15-16, §§ 34-36, et UNISON c. Royaume-Uni, précité). Il s’ensuit que les restrictions apportées par un Etat contractant à l’exercice du droit de grève ne soulèvent pas en soi de question au regard de l’article 11 de la Convention ».


En clair, les obligations des Etats en matière de liberté d’association, et de la liberté syndicale qui en découle, n’impliquaient pas l’obligation de reconnaître le droit de grève. Ce dernier faisait tout de même l’objet d’une forme de protection indirecte par la reconnaissance de ce que les limitations du droit de grève pouvaient être considérées comme des ingérences dans la liberté d’association.


La Cour vérifiait donc par ce biais si la mesure était « prévue par la loi », poursuivait un ou plusieurs buts légitimes et était « nécessaire, dans une société démocratique ».


A l’issue d’une évolution récente de sa jurisprudence, la Cour européenne des droits de l’homme reconnaît désormais que l’article 11 de la convention protège bien le droit de grève. Selon la Cour, « la grève, qui permet à un syndicat de faire entendre sa voix, constitue un aspect important pour les membres d’un syndicat dans la protection de leurs intérêts ». Elle a tenu compte à cet égard de ce que « par les organes de contrôle de l’Organisation internationale du travail (OIT) comme le corollaire indissociable du droit d’association syndicale protégé par la Convention C87 de l’OIT sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical », et que « la Charte sociale européenne reconnaît aussi le droit de grève comme un moyen d’assurer l’exercice effectif du droit de négociation collective » (CEDH, 21 avril 2009, Req. 68959/01, Enerji Yapi-Yol Sen c. Turquie).


Il convient de relever, dans la jurisprudence de la Cour, que le droit de grève est lié à la possibilité pour un syndicat de faire entendre sa voix. Ce droit n’apparaît dès lors exister que dans le contexte de négociations entre une association de travailleurs et un employeur.


3. Même si l’existence du droit de grève n’est clairement pas sujette à discussion, l’exercice de ce droit n’est pas sans limites.


L’alinéa 2 de l’article 8 du pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels prévoit que le droit de faire la grève « n'empêche pas de soumettre à des restrictions légales l'exercice de ces droits par les membres des forces armées, de la police ou de la fonction publique ».


En application de ce texte, la fonction publique peut donc voir son droit de grève réglementé.


L’article 31 de la Charte sociale européenne prévoit également la possibilité pour le législateur de prévoir des restrictions à ce droit, aux conditions suivantes :


« 1. Les droits et principes énoncés dans la partie I, lorsqu'ils seront effectivement mis en œuvre, et l'exercice effectif de ces droits et principes, tel qu'il est prévu dans la partie II, ne pourront faire l'objet de restrictions ou limitations non spécifiées dans les parties I et II, à l'exception de celles prescrites par la loi et qui sont nécessaires, dans une société démocratique, pour garantir le respect des droits et des libertés d'autrui ou pour protéger l'ordre public, la sécurité nationale, la santé publique ou les bonnes mœurs.

2. Les restrictions apportées en vertu de la présente Charte aux droits et obligations reconnus dans celle-ci ne peuvent être appliquées que dans le but pour lequel elles ont été prévues ».

L’annexe à la Charte sociale européenne prévoit en outre qu’ « il est entendu que chaque Partie contractante peut, en ce qui la concerne, réglementer l'exercice du droit de grève par la loi, pourvu que toute autre restriction éventuelle à ce droit puisse être justifiée aux termes de l'article 31 ».


La Charte sociale européenne, contrairement au Pacte international, ne fait aucune distinction entre les travailleurs du secteur public et ceux du secteur privé. Des restrictions peuvent donc également être imposées à la grève des travailleurs du secteur privé.


La doctrine relève par ailleurs que la Charte sociale européenne ne protège le droit de grève que si celui-ci est exercé dans le cadre de négociations collectives avec l’employeur. Les grèves politiques et de solidarité ne sont par contre pas visées par la Charte (B. LOMBAERT, « La Convention européenne des droits de l’homme dans le contentieux de la fonction publique belge », Bruylant, 2001, p. 145).


Quant à la Cour européenne des droits de l’homme, elle a considéré, dans son arrêt Enerji Yapi-Yol Sen c. Turquie précité, que le droit de grève «peut être soumis à certaines conditions et faire l’objet de certaines restrictions ». Elle relève que le principe de la liberté syndicale peut être compatible avec une interdiction du droit de grève limitée à certaines catégories de fonctionnaires exerçant des fonctions d’autorité au nom de l’Etat.


Les interdictions du droit de grève ne peuvent donc, pour la Cour, concerner que les fonctionnaires qui exercent des fonctions d’autorité (police, militaires etc). Les autres restrictions légales au droit de grève peuvent concerner d’autres catégories de fonctionnaires, que la loi doit définir précisément et étroitement.


Notons que dans un arrêt du 8 avril 2014 (The National Union of Rail, Maritime and Transport Workers v. UK, Req. n° 31045/10), la Cour a confirmé que le droit de grève faisait partie de la liberté d’association, mais elle a refusé de se prononcer sur le fait de savoir si ce droit constituait un « élément essentiel » de cette liberté, qui impliquerait un contrôle plus strict de la proportionnalité des éventuelles restrictions prévues par la loi.


4. En fonction de ce qui précède, le droit de grève existe bien, mais le législateur peut le soumettre à certaines restrictions, en particulier dans la fonction publique.


Comme c’est toujours le cas en matière de droits fondamentaux, les restrictions prévues par la loi doivent être justifiée par un but légitime, et respecter le principe de proportionnalité.


5. En Belgique, il n’existe à ce jour aucun texte réglementant, de manière générale, l’exercice du droit de grève par les agents de la fonction publique.


Des textes particuliers existent cependant :


- L’article 175 de la loi du 28 février 2007 fixant le statut des militaires du cadre actif des forces armées prévoit que « toute forme de grève est interdite aux militaires ».


Il convient de relever que la Cour constitutionnelle a admis la légitimité de l’interdiction de toute forme de grève qui, par le passé, s’appliquait aux agents opérationnels de la gendarmerie (C. Const., arrêt n° 62/93 du 15 juillet 1993, point B.3.12), pour le motif que « la gendarmerie et donc son personnel » devait être en « tout temps disponible ».


L’autorité doit en effet avoir « en main tous les moyens lui permettant de mettre en œuvre cette part essentielle de la force publique qu'est la gendarmerie » lorsque, en situation de crise, « d'autres services d'urgence font défaut à la suite de mouvements de grève ou de manifestations ».


- De manière moins drastique, l’article 126 de la loi du 7 décembre 1998 organisant un service de police intégré, structuré à deux niveaux, conditionne l'exercice du droit de grève par les fonctionnaires de police de la police fédérale et de la police locale à l'annonce préalable de la grève par une organisation syndicale agréée et à la discussion préalable avec l'autorité compétente au sein du comité de négociation pour les services de police.


La loi prévoit par ailleurs la possibilité pour le ministre de l'Intérieur d'ordonner "aux fonctionnaires de police de la police fédérale et de la police locale qui font usage ou qui désirent faire usage du droit de grève, de continuer ou de reprendre le travail pendant la période et pour les missions pour lesquelles leur engagement est nécessaire et qu'il désigne".


En fonction de ce texte, le droit de grève des policiers n’est pas simplement une prérogative collective des agents, mais une prérogative qui ne peut être exercée que par les organisations syndicales agréées. Un groupe d’agent ne peut donc pas simplement se mettre en grève, comme dans le reste de la fonction publique. La grève doit par ailleurs être annoncée, et précédée d’une négociation en bonne et due forme au sein du comité de négociation concerné. Enfin, une véritable réquisition peut avoir lieu pour contraindre les fonctionnaires de police en grève à néanmoins accomplir des missions définies, pendant une période déterminée. Le non-respect d’une telle réquisition est sanctionné pénalement.


Cette disposition a été contestée devant la Cour constitutionnelle, mais sans succès puisque celle-ci a décidé que:


« La nécessité d’une grande disponibilité des fonctionnaires de police est de nature à justifier la différence de traitement entre les membres de la police et les autres catégories de personnel, notamment dans la fonction publique ; la limitation du droit de grève répond en l'espèce à la nécessité dans une société démocratique de garantir le respect des droits et des libertés d'autrui et de protéger l'ordre public » (C. Const., arrêt n° 42/2000 du 6 avril 2000, point B.7.4).


6. Certains textes organisent par ailleurs déjà un service minimum.


A titre d’exemple, l’article 7, §6, du décret du 14 juillet 1997 portant statut de la Radio-Télévision belge de la Communauté francaise (RTBF) prévoit que « dans les six mois de l'entrée en vigueur du présent décret, l'entreprise communique au Gouvernement, sans préjudice de l'article 19, § 1er, 6°, les règles relatives au programme minimum, ainsi qu'aux équipements qui doivent être maintenus en permanence en ordre de fonctionnement. A défaut, le Gouvernement détermine ces règles, après avis du Conseil d'administration et des organisations syndicales représentatives du personnel de l'entreprise ».


7. Le droit de grève est-il illimité dans la fonction publique lorsqu’il n’est pas organisé par la loi ?


A défaut de textes particuliers modalisant le droit de grève, seul l’abus de l’exercice du droit de grève peut faire, en droit de la fonction publique, l’objet d’une sanction. La jurisprudence du Conseil d’Etat est à cet égard fixée comme suit :


« Considérant que l'article 6 de la Charte sociale européenne approuvée par la loi belge du 11 juillet 1990, et l'article 8.D du Pacte international relatifs aux droits économiques, sociaux et culturels du 19 décembre 1966 approuvé par la loi belge du 15 mai 1981 reconnaissent le principe du droit de grève, tout en admettant que son exercice puisse être soumis à des restrictions résultant de conventions collectives ou de la loi s'il s'agit des membres des forces armées, de la police ou de la fonction publique; que l’autorité ne peut sanctionner l’exercice du droit de grève en tant que tel; que seul l’abus du droit de grève peut être sanctionné disciplinairement; que le caractère abusif du droit de grève doit être apprécié en tenant compte à la fois du mode de déclenchement du mouvement de grève et des revendications; qu’ainsi le non respect des règles de concertation et dénonciation préalables pourrait rendre abusif l’exercice du droit de grève si la nature des revendications ne permettait pas de légitimer son déclenchement de manière sauvage; que pour pouvoir sanctionner les travailleurs ayant participé au mouvement de grève, il appartenait à la partie adverse de préciser, spécialement dans le cadre du respect des article 2 et 3 de la loi du 29 juillet 1991 sur la motivation formelle des actes administratifs, les raisons qui l’amènent à considérer qu’il y a eu exercice abusif du droit de grève » (C.E., n° 185.075 du 2 juillet 2008. Voir aussi C.E., no 52.424, du 22 mars 1995, A.P.T., 1995/3, pp. 228 et s. ; C.E., n° 190.223 du 5 février 2009).


Dans la jurisprudence du Conseil d’Etat, le principe est donc bien celui de la licéité des mouvements de grève collectif des agents. Seul un abus du droit de grève pourrait donner lieu à des sanctions disciplinaires. Cet abus ne peut se constater qu’en tenant compte des revendications émises par les agents et du mode de déclenchement de la grève. L’autorité doit en outre énoncer, dans la motivation formelle de la sanction, les motifs qui lui permettent de considérer que la grève d’un agent était abusive.


Conclusion


Le droit de grève, qui est lié à la liberté d’association, est un droit fondamental dont le principe même ne peut être contesté. Toutefois, contrairement à ce que prétendent parfois les syndicats, ce droit n’est pas absolu, en particulier dans la fonction publique.


Il peut faire l’objet de certaines restrictions prévues par la loi. Le statut des policiers et des militaires comportent déjà des restrictions légales importantes au droit de grève, liées au nécessité du service public.


Dans la fonction publique, en l’absence de textes modalisant précisément les modalités de ce droit, seules les grèves abusives peuvent faire l’objet de sanctions disciplinaires.


Une mesure légale visant à imposer aux agents un service minimum constituerait clairement une restriction apportée à leur droit de faire la grève. La licéité d’une telle mesure pourrait éventuellement être remise en question, sur la base des textes mentionnés plus haut et du principe de proportionnalité qui y est lié.

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