Séparation des pouvoirs et coupes budgétaires au SPF Justice

Le projet de budget général des dépenses de l’Etat fédéral pour l’année budgétaire 2015 a été déposé au Parlement le 13 novembre dernier (Doc. n° 0496/001 de la législature 54). La Justice, tout comme l’armée, est l’un des départements les plus touchés par les restrictions budgétaires.

Dans les économies radicales imposées au SPF Justice, la plus étonnante est probablement la prévision des dépenses afférentes au paiement des magistrats.

Le tableau suivant est repris en page 86 (Doc. n° 0497/007) de la justification du budget général des dépenses (année budgétaire 2015) pour le SPF Justice :

Les sommes en vis-à-vis des années 2013 et 2014 sont les sommes réellement dépensées. La somme pour l’année 2013 est certaine, puisqu’il s’agit de la somme issue du budget réalisé. La somme pour l’année 2014 est encore partiellement incertaine, puisqu’il s’agit simplement du budget « ajusté », mais pas encore définitif.

La somme en vis-à-vis de l’année 2015 représente quant à elle un budget « initial », susceptible d’être revu en cours d’année budgétaire.

Le nombre des magistrats étant relativement constant, puisqu’il est fixé par la loi, le budget initial prévu pour l’année budgétaire 2015 devrait à peu de choses près correspondre au budget ajusté de l’année précédente ou au budget réalisé de l’année 2013. Les traitements des magistrats constituent des « obligations récurrentes » au sens de l’article 19 de la loi du 22 mai 2003 portant organisation du budget et de la comptabilité de l'Etat fédéral.

A la lecture de ce tableau, l’on constate toutefois une diminution de presque 10 % par rapport au même poste dans le budget de l’année 2013. Cette diminution, dans une dépense supposée être fixe, est manifestement impossible à implémenter. Comme l’a noté la Cour des comptes, il manque tout simplement près de 30 millions d’euros pour payer les magistrats.

Le Ministre de la Justice, dans l’interview donnée le 23 novembre 2014 à la RTBF, a indiqué que « au parlement, le 2 décembre, je proposerai des glissements entre les différents postes de la justice de sorte que pour 2015 tout aille bien ». Le budget de la Justice étant, en tout état de cause, insuffisant pour accomplir les missions confiées à l’ordre judiciaire par la loi, on peut légitimement s’interroger sur la réalité des « glissements » qui pourront être réalisés.

La manière dont l’Etat belge entend réaliser des économies sur les traitements des magistrats n’est pas précisée dans les justifications du budget. Pour le comprendre, il faut en réalité tenir compte d’une circulaire du 10 septembre 2014 du Ministre du Budget, Hervé Jamar (MR), qui prévoit le blocage de tout recrutement dans la fonction publique fédérale … en ce compris dans la magistrature.

A ma connaissance, cette circulaire, contrairement à d’autres circulaires du même type qui l’ont précédées, n’a pas encore fait l’objet d’une publication au Moniteur belge.

Pour espérer faire des économies sur le traitement des magistrats, l’Etat belge envisage donc tout simplement de ne plus remplacer les magistrats qui partent à la retraite.

Cette manière de gérer les nominations dans la magistrature constitue l’évolution d’une politique d’économies lancée par la circulaire n° 154 du 23 décembre 2009 du Ministre de la Justice, à l’époque Stefaan De Clerq (CD&V). A cette époque, le Gouvernement fédéral a déjà décidé d’imposer la mesure suivante :

« Une partie des économies devra être opérée au sein du SPF Justice par le non remplacement des départs des membres du personnel (remplacement sélectif).

Au niveau des postes statutaires dans l'organisation judiciaire (magistrats et personnel judiciaire) cette mesure n'est pas d'application.

Les cadres de personnel des magistrats et des greffiers sont déterminées par la loi et celui du personnel judiciaire par Arrêté Royal. Ceux-ci servent donc de point de départ, à partir duquel il est considéré que les postes existants pourront être pourvus.

Le calendrier de la publication des postes vacantes doit cependant être adapté aux dépenses estimées.

La publication des places vacantes sera donc retardée et échelonnée dans le temps.

La publication anticipative de postes vacants (art. 287sexies, 6ième membre du Cod. Jud.) pour faire correspondre la nomination à la date de départ, n'aura plus lieu entièrement.

Pour la magistrature, les postes vacants ne seront plus publiés que tous les deux mois (5 publications par an).

Pour le personnel judiciaire la période de publication est portée à quatre mois (3 publications par an) » (circulaire non-publiée mais disponible à l'adresse suivante)

Cette circulaire doit être brièvement expliquée.

Le Code judiciaire prévoit, dans l’article 287sexiès, que la publication d’une vacance d’emploi dans l’ordre judiciaire « pourra avoir lieu quinze mois au plus tôt avant la vacance ». Il s’agit d’une mesure de bonne gestion, qui permet la continuité du service public de la Justice puisque, par exemple, lorsque la date à laquelle un magistrat va prendre sa retraite est connue, la procédure visant à nommer son successeur peut aboutir à une désignation avant le moment de la cessation de ses fonctions.

La circulaire 154 prévoit que cette règle de bonne gestion ne doit plus être respectée. Il n’est plus question d’anticiper le départ des magistrats et donc de remplir le cadre du personnel à mesure qu’il se vide. Elle prévoit en outre qu’il faudra encore attendre quelques semaines après le départ du magistrat pour que sa place soit déclarée vacante. Une publication encore plus tardive est prévue pour les postes de greffier, avec les conséquences que l’on devine sur l'organisation des audiences.

Le résultat est bien entendu un retard de plusieurs mois pour remplacer les magistrats et greffiers, ce qui signifie qu’un traitement de magistrat ou de greffier peut donc être économisé pendant cette période.

Les effets de cette caricature de mesure technocratique sur la bonne organisation du service public de la Justice et sur l’arriéré judiciaire n’ont à l’époque pas été évalués par le gouvernement fédéral. Le fait toutefois que l’Etat belge en soit réduit à réaliser des économies de ce type était probablement déjà très révélateur de l’état de nos finances publiques à l’époque.

Un nouveau pas dans la même direction, encore bien plus consternant, vient d’être franchi avec la décision de ne plus remplacer les magistrats qui partent à la retraite.

Une telle politique, il faut le souligner, n’est pas seulement douteuse sur le plan de la gestion du service public mais est également contestable sur le plan du droit constitutionnel.

L’article 107 de la Constitution réserve au Roi, c'est-à-dire au Gouvernement, le soin de nommer aux emplois d’administration générale. Il est généralement considéré que ce pouvoir de nomination s’étend au pouvoir de réglementer la fonction publique fédérale. Le Roi dispose donc non-seulement de la compétence de nommer les agents de l’administration, mais aussi de celle de fixer le statut des agents de l’Etat et le cadre de l’administration (c'est-à-dire le nombre d’emplois devant être attribués).

Si le Gouvernement fédéral entend réduire, temporairement ou définitivement, le nombre de fonctionnaires fédéraux, il est seul compétent pour le faire. La circulaire du 10 septembre 2014, et son blocage des recrutements, ne pose donc pas de problème de légalité en ce qu’elle concerne les services d’administration générale.

Les règles applicables à la magistrature ne sont pas déduites de l’article 107, mais du chapitre VI du Titre III de la Constitution, consacré au pouvoir judiciaire.

En application de l’article 151 de la Constitution, le Roi est certes compétent pour nommer les magistrats, sur présentation du Conseil Supérieur de la Justice. Dans le cadre de cette compétence, le Roi – c'est-à-dire en définitive le Ministre de la Justice – est en charge de la procédure de nomination. Lorsqu’un emploi de magistrat est vacant, il lui appartient d’y pourvoir, en publiant une déclaration de vacance d’emploi et un appel aux candidats.

Le Roi n’est en revanche pas compétent pour fixer le statut des membres l’ordre judiciaire. Il est généralement déduit des articles 146, 152, 154, 155 et 157 de la Constitution que l’organisation des cours et tribunaux est une matière réservée au législateur (fédéral). Il en découle notamment que l’exécutif fédéral, qui est compétent pour réglementer la carrière des agents de l’administration générale, n’est pas habilité à fixer les cadres du personnel de l’ordre judiciaire, et donc le nombre de magistrats nécessaires au bon fonctionnement du service de la Justice.

Ce nombre est déterminé par la loi. Cette règle, inscrite dans la Constitution, participe à l’indépendance du pouvoir judiciaire à l’égard du pouvoir exécutif.

En droit de la fonction publique, le cadre organique est un acte de portée générale, ce qui signifie que l’autorité est tenue de le respecter à l’occasion des décisions individuelles prises concernant le personnel (nomination, promotions, mutation etc). Ce principe s’applique a fortiori lorsqu’un cadre du personnel est fixé par la loi : le gouvernement est dans ce cas tenu de remplir le cadre organique imposé par le pouvoir législatif. S’il n’est pas satisfait de ce cadre, l’exécutif peut proposer au pouvoir législatif de le modifier, ce qui implique au minimum un débat parlementaire. Il ne peut simplement choisir de l'ignorer.

La confusion qu’opère désormais l’exécutif entre son administration, qu’il dirige, et l’ordre judiciaire, qui constitue un pouvoir distinct, n’a donc pas lieu d’être. C’est bien entendu à tort que le Gouvernement fédéral considère que la nomination des magistrats peut être traitée comme n’importe quel type de nomination dans la fonction publique fédérale.

Au-delà de l’effet désastreux sur l’arriéré judiciaire qu’aura la décision de retarder indéfiniment les nominations des magistrats, le refus de nommer des magistrats, fut-ce pour des raisons budgétaires, est un coup porté à la séparation des pouvoirs et aux attributions du pouvoir légsislatif. Les mesures prises par l’exécutif depuis la circulaire n° 154 constituent, à tout le moins, des atteintes larvées à ce principe essentiel à toute démocratie.