La loi du 18 février 2014 relative à une gestion autonome de l'organisation judiciaire

Voici le texte qui a servi de base à mon intervention au colloque "Le printemps de la Justice", organisé le 27 février 2015 par l'Union Professionnelle de la Magistrature.


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Il s'agit d'une présentation et d'une analyse de la loi du 18 février 2014 relative à l’introduction d’une gestion autonome pour l’organisation judiciaire.

§1. Introduction

1. Depuis 1831, l’attribution et la gestion des moyens financiers, matériels et logistiques de la Justice ont toujours été centralisés auprès du Ministre de la Justice et de son administration.


La centralisation presque totale du pouvoir de gestion de l’organisation judiciaire est toutefois ressentie comme un frein sérieux à l’utilisation optimale des moyens. Au sein même de la magistrature, le souhait de voir octroyé à l’Ordre judiciaire une certaine autonomie sur la gestion des moyens mis à sa disposition est régulièrement exprimé. Ainsi, dans sa mercuriale de rentrée consacrée à la séparation des pouvoirs, Madame le Procureur général Liekendael évoquait déjà l’idée de confier un budget propre à chaque juridiction de l'Ordre judiciaire et appelait de ses vœux une concertation entre les différents pouvoirs à ce sujet[1].


Le monde politique, dans la foulée de réformes menées dans l’administration fédérale en vue d’y introduire des éléments de techniques managériales censés la dynamiser[2], s’est emparé de cette question depuis plusieurs législatures.


2. L’accord de Gouvernement conclu le 10 juillet 2003 évoque la mise en œuvre d’un « plan Thémis pour une administration rapide de la justice » qui implique notamment que les chefs de corps soient « non seulement responsables de la gestion du personnel mais aussi du fonctionnement financier de leur siège ou de leur parquet, et ce sur la base d’une enveloppe attribuée »[3].


En juin 2005, sur proposition de la Ministre de la Justice Onkelinx, le Conseil des Ministres adopte une première note d’orientation visant à la réforme de l’organisation judiciaire. Dans ce projet est souligné l’inadaptation de l’organisation des juridictions « à une gestion rationnelle des moyens, tenant à la fois à une forte centralisation au niveau du Service public fédéral Justice, à une trop grande dispersion des entités et au particularisme des structures mêmes des juridictions ».


Le plan est actualisé dans une note fondatrice du 10 mars 2006. Le but du Gouvernement est alors de « responsabiliser les autorités judiciaires par une décentralisation de la gestion financière et budgétaire des services judiciaires et de la gestion des ressources humaines ». Son optique est alors de mettre en place des structures de gestion distinctes auprès du parquet et du siège, au niveau des arrondissements et des ressorts, d’accorder des budgets à ces organes de gestion, de donner aux chefs de corps un véritable pouvoir en matière de gestion du personnel et de consacrer la mobilité des magistrats au niveau du ressort des cours d’appel[4].


Le plan prévoit la décentralisation progressive de quatre catégories de compétences : le budget (confection, gestion, exécution), la gestion des ressources humaines (magistrat et non-magistrat), les frais de justice, les bâtiments et matériels[5].


Le 20 juillet 2006, une loi est adoptée instaurant « la Commission de Modernisation de l'Ordre judiciaire et le Conseil général des partenaires de l'Ordre judiciaire ». La mission de cette commission est notamment de « mener une réflexion générale portant sur la modernisation de la gestion de l'Ordre judiciaire » et d’ « organiser et mener une réflexion portant sur les structures des organes de gestion du pouvoir judiciaire et les fonctions judiciaires »[6].


La création de la Commission de Modernisation de l’Ordre judiciaire est la seule réalisation concrète du plan Thémis. Pour diverses raisons, la réforme s'enlise et ne donne lieu à aucune réforme d’envergure avant la fin de la législature. Ses options ne sont en définitive pas reprises lors des réformes envisagées la législature suivante[7].


3. L’accord de Gouvernement du 18 mars 2008 mentionne, de manière synthétique, « l’informatisation, l’autonomie de gestion et la formation » de la justice, qui doivent, « à court terme », lui procurer « des instruments modernes devenus depuis longtemps courants ailleurs »[8].


Si en avril 2008 la note de politique générale du Ministre Vandeurzen fait à peine référence à une éventuelle autonomie de gestion[9], le Ministre De Clerck - qui remplace Monsieur Vandeurzen en cours de législature - propose quelques mois plus tard une vaste réorganisation de la gestion de l’appareil judiciaire.


Sa note d’orientation « Vers une nouvelle architecture de la Justice »[10] comprend certaines différences notables par rapport aux options reprises dans le plan Thémis. Le projet envisage notamment de réformer le paysage judiciaire aux fins de rassembler les arrondissements dans 16 ensembles plus grands, comportant plusieurs lieux d’audience entre lesquels les magistrats seraient mobiles.


La décentralisation est toujours présente, mais le projet prévoit aussi la création de structures faitières propres au siège (Collège du siège) et au ministère public (Collège des procureurs généraux, auquel de nouvelles compétences doivent être octroyées). Un « Service Commun de Gestion » (SCG), fondé sur des services du SPF Justice « autonomisés », doit devenir la « plateforme commune pour le siège, le ministère public et le ministre de la Justice, au sein de laquelle ils agiront en partenariat et s’occuperont de manière collective des directives et du fonctionnement ». Des contrats de gestion doivent être conclus, « entre le ministre de la Justice, les collèges et le SCG, entre le SCG et les entités individuelles, ainsi qu’entre les entités individuelles entre elles ». Ces contrats doivent être des « instruments directifs » qui « lient l’octroi de moyens à la réalisation d’objectifs déterminés ».


Le principe du management intégral, qui « implique que la responsabilité pour la gestion et la politique se situe entre les mêmes mains, de manière à pouvoir décider de manière autonome de l’affectation du personnel et des moyens alloués et à pouvoir également être appelé à se justifier à ce sujet »[11] est invoqué pour la première fois dans le cadre des réformes, même si cette logique était déjà bien présente dans le plan Thémis.


4. Une nouvelle fois, ce projet ambitieux n’aboutit pas dans le courant de la législature.


Qu’à cela ne tienne, l’accord de Gouvernement conclu en décembre 2011, à l’issue de la plus longue crise politique qu’ait connue le pays, contient lui aussi le principe d’une importante révision de l’organisation judiciaire[12].


Le texte de l’accord n’est, quant à cette question, long que de quelques lignes, mais sa portée reste ambitieuse. L’objectif, comme toujours serait-on tenté d’écrire, est de rendre la Justice plus rapide et plus efficace. Pour ce faire, certaines options importantes du plan du Ministre De Clerck sont reprises. Il est essentiellement décidé de réduire le nombre d’arrondissements judiciaires, d’augmenter la mobilité des magistrats entre les différents arrondissements et d’accorder une autonomie de gestion à des organes de l’Ordre judiciaire.


La volonté des partis de la majorité est de mettre en place une « structure unique », au niveau de chaque arrondissement ou de chaque ressort, responsable de la gestion « des budgets, du personnel et des moyens matériels, ainsi que de la mobilité horizontale du personnel et d’une meilleure valorisation de l’expertise ». Il est aussi prévu qu’un « accord de gestion » soit conclu avec chacune de ces entités, contenant des objectifs clairs et opérationnels, assorti de crédits de fonctionnement.


5. Les deux premiers aspects de l’accord de Gouvernement sont traduits dans la réalité par la loi du 1er décembre 2013 « portant réforme des arrondissements judiciaires et modifiant le Code judiciaire en vue de renforcer la mobilité des membres de l'Ordre judiciaire ».


Le troisième aspect de l’accord donne lieu à la loi du 18 février 2014 relative à l’introduction d’une gestion autonome pour l’organisation judiciaire (ci-après, loi du 18 février 2014).


6. Malgré le caractère fondamental de la réforme pour le fonctionnement de la Justice, l’avant-projet de loi visant à accorder une autonomie de gestion à l’Ordre judiciaire est rédigé et adopté dans une certaine précipitation.


Le Conseil supérieur de la Justice, compétent pour rendre des avis sur le fonctionnement de l’ordre judicaire[13], est sollicité par un courrier du 31 mai 2013 pour qu’il rende un avis pour le 30 juin 2013[14]. Le Conseil consultatif de la magistrature, qui a pour mission « de donner des avis et de se concerter avec ces instances sur tout ce qui se rapporte au statut, aux droits et aux conditions de travail des juges et des officiers du ministère public »[15], est interrogé dans des conditions comparables, puisqu’il mentionne dans son avis du 20 juin 2013 avoir reçu la demande d’avis de la Ministre par courrier électronique du 3 mai 2013 « accompagné d’un projet de texte sans exposé des motifs », puis avoir reçu « des versions successives de l’avant-projet et de l’exposé des motifs, les 14 et 30 mai 2013 ».


Dans le cadre des discussions parlementaires, la Ministre Turtelboom va toutefois contester la relative absence de concertation dans la préparation de la loi, en indiquant notamment « que les nombreuses idées et pistes de réflexion relatives à la gestion autonome de l’organisation judiciaire ont été évaluées par un groupe de réflexion informel. Les textes ont été rédigés par un comité de pilotage qui se composait non seulement de membres du cabinet et du SPF Justice, mais aussi de représentants tant du siège que du ministère public. Un membre du CSJ a été associé aux discussions informelles sur l’avant-projet ». A son estime, « la nécessaire concertation a donc bien eu lieu »[16].


La Section de législation du Conseil d’Etat, consultée le 10 juin 2013, a quant à elle été sommée de rendre son avis sur l’avant-projet de loi dans les 30 jours de sa saisine, conformément à l’article 84, §3, des lois coordonnées sur le Conseil d’Etat.


L’avis du Conseil d’Etat a, en conséquence, été rendu le 11 juillet 2013[17].


7. Le projet de loi « relatif à l’introduction d’une gestion autonome pour l’Organisation judiciaire » est finalement déposé à la Chambre le 14 octobre 2013.


Les objectifs affichés du projet de loi sont ceux repris dans l’accord de Gouvernement. Il s’agit de transférer la responsabilité de la gestion des budgets et du personnel au pouvoir judiciaire, « afin de permettre une justice moderne, accessible et rapide »[18].


Les moyens mis en œuvre pour attribuer cette autonomie de gestion à l’Ordre judiciaire sont de plusieurs ordres.


D’abord, des organes nouveaux sont créés au niveau national et au niveau de chaque entité judiciaire, selon un modèle dual, c'est-à-dire dans le respect de la différence existant entre le siège et le Ministère public. Ces organes sont supposés recevoir des compétences en matière de gestion, dans le cadre d’une forme de subsidiarité. Des administrations spécifiques sont par ailleurs créées pour appuyer cette gestion.


Ensuite, des dispositions prévoient la manière dont seront répartis les moyens visant au fonctionnement de l’Ordre judiciaire.


Enfin, plusieurs instruments visant au contrôle de la gestion des moyens par les organes de l’Ordre judiciaire sont mis en place.


§2. Une réforme inachevée

8. Il peut paraître étrange de débuter l’explication du contenu d’une loi par l’exposé de ce qui en est absent.


La Ministre de la Justice a cependant elle-même présenté le caractère évolutif de la réforme comme étant une des lignes directrices du projet de loi. Dans l’exposé des motifs, la loi est même qualifiée de « loi cadre », de nombreuses mesures d’exécution étant nécessaires à son entrée en vigueur[19]. Dans le même sens, le Gouvernement a souligné qu’il envisageait la réforme comme « une étape initiale » importante vers l’autonomisation de la gestion de l’organisation judiciaire[20], précisant que le projet n’avait pas pour ambition d’élaborer dans les détails un modèle de gestion définitif[21].


Le caractère inachevé de la réforme est donc pleinement assumé par le législateur.


Cette ambition limitée du projet est justifiée, dans les travaux parlementaires, par le constat que la capacité de gestion n’est pas suffisamment présente au sein de l’organisation judiciaire et que « développer une gestion autonome au sein de l’organisation judiciaire est un travail de longue haleine ». Pour le Gouvernement, il convient donc, avant de transférer la responsabilité de gestion, que les connaissances en matière de management, ainsi que l’organisation, les structures et les instruments d’appui soient développés[22].


9. La loi du 18 février 2014 n’est donc pas suffisante, à elle seule, pour transférer la gestion du service public de la Justice aux organes nouvellement créés au sein de l’organisation judiciaire.


La loi comporte d’abord d’importantes délégations vers le Roi, chargé d’exécuter plusieurs aspects primordiaux de la réforme.


Le Roi doit par exemple déterminer, par arrêté délibéré en conseil des ministres et après avis des Collèges et du Service public fédéral Justice, les « matières de gestion commune », c'est-à-dire « les matières pour lesquelles les moyens utilisés sont communs, les matières dans lesquelles le siège, le ministère public et, le cas échéant, le Service public fédéral Justice sont à ce point liés qu'elles ne peuvent pas être uniquement gérées par le siège, par le ministère public ou par le Service public fédéral Justice, ou les matières pour lesquelles le siège, le ministère public et, le cas échéant, le Service public fédéral Justice prônent une gestion commune compte tenu de leur ampleur ou des gains en efficacité ». Ces matières seront « gérées conjointement soit par les deux Collèges, soit par les deux Collèges avec le Service public fédéral Justice »[23].


Le Roi doit aussi déterminer les modalités de fonctionnement et d'organisation des deux services d’appui commun (administrations créées auprès des collèges)[24].


La délégation la plus importante – et la plus sujette à discussion - accordée au Roi se trouve toutefois dans l’article 41 de la loi du 18 février 2014, qui autorise le Roi à déterminer « l’ampleur, le phasage et les modalités selon lesquels les compétences » de gestion sont concrètement transférées aux organes prévus par la loi. Cette disposition doit être mise en parallèle avec l’imprécision générale du reste de la loi quant au contenu des compétences de gestion transférées, et à l’impossibilité actuelle de déterminer ce que va gérer chaque autorité une fois la réforme achevée[25].


L’article 41 précité est repris dans le chapitre de la loi consacré aux « dispositions transitoires ». Sa portée est toutefois plus hybride.


On peut certes déduire de cet article que les interventions du Roi, dans le cadre du transfert de la compétence de gestion, seront à sens unique, en ce sens qu’une fois le transfert effectué vers les nouveaux organes de l’Ordre judiciaire, le Roi ne disposera plus de la compétence de revenir sur ce transfert. Seule une nouvelle intervention législative pourrait ramener une matière de gestion dans le giron du pouvoir exécutif. De ce point de vue, la disposition peut être qualifiée de « transitoire »[26].


Toutefois, la délégation accordée au Roi vise à lui permettre d’achever la réforme et même d’en déterminer l’ « ampleur », c’est à dire son exacte portée. Cette délégation de pouvoir dépasse les objectifs généralement assignés aux dispositions transitoires, d’autant qu’aucune limite dans le temps n’est imposée au Roi pour effectuer cette transition.


10. L’importance de cette délégation pose question au regard du principe, de valeur constitutionnelle, de légalité de l’organisation judiciaire généralement déduit des articles 146, 152, alinéa 1er, 154, 155 et 157 de la Constitution[27]. Ce principe constitutionnel rejoint l’un des principes contenus dans l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme qui prévoit que « toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi (…) ». Selon la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, l'introduction du terme « établi par la loi » dans l'article 6 de la Convention a pour objet d'éviter que l'organisation du système judiciaire ne soit laissée à la discrétion de l'exécutif et de faire en sorte que cette matière soit régie par une loi du parlement[28].


Il appartient donc bien en principe à la loi, et non au pouvoir exécutif, de régler l’organisation judiciaire.


Pour la Cour constitutionnelle, dans les matières où la Constitution impose l’intervention du législateur, une délégation conférée à une autre autorité n’est pas contraire au principe de légalité, pour autant qu’elle soit définie de manière suffisamment précise et qu’elle porte sur l’exécution de mesures dont les éléments essentiels ont été fixés préalablement par le législateur[29].


Une délégation de pouvoir au Roi lui permettant de déterminer « l’ampleur » de l’autonomie de gestion concrètement accordée aux nouveaux organes créés au sein de l’Ordre judiciaire, n’apparaît a priori pas conforme à ce principe. Il appartiendra toutefois à la Cour constitutionnelle de trancher définitivement cette question, dont elle est saisie[30].


11. Quelle que soit la décision de la Cour constitutionnelle, il importe toutefois de constater qu’à l’heure actuelle, il est impossible de déterminer « l’ampleur » du transfert de compétence de gestion qui sera opéré. Cette ampleur relève du seul pouvoir exécutif.


12. Le caractère inachevé de la réforme apparaît également dans l’article 27 de la loi, insérant un article 185/8 dans le Code judiciaire.


Cet article prévoit qu’une loi devra déterminer « les modalités de financement des entités judiciaires ainsi que la manière dont les moyens pécuniaires sont gérés par les Collèges ou par le comité de direction de la Cour de Cassation ».


Les modalités de financement des entités judiciaires, c'est-à-dire notamment les critères selon lesquels les moyens seront dirigés vers l’une ou l’autre entité du siège ou du ministère public, constituent probablement l’une des questions les plus fondamentales de la réforme. La loi du 18 février 2014 ne fixe à cet égard que quelques vagues principes, qui seront détaillés plus bas[31].


13. Le caractère inachevé de la réforme n’a pas échappé au Conseil Supérieur de la Justice. Celui-ci a souligné, mais en vain, que « vu l’importance de cet avant-projet pour le bon fonctionnement du pouvoir judiciaire […] les aspects fondamentaux de la gestion de l’Ordre judiciaire devraient être réglés expressément par le législateur et […] ne devraient de préférence pas être confiés au pouvoir exécutif »[32].


La Conférence permanente des chefs de corps a, quant à elle, déploré l’étendue des pouvoirs d’exécution accordés au Roi et le fait que « des notions fondamentales ne sont abordées qu’en termes généraux et abstraits », les matières dont la gestion sera transférée au pouvoir judiciaire n’ayant « aucun contenu concret »[33].


14. Il est en tout cas clair que la réforme ne pourra véritablement être mise en œuvre que si les majorités gouvernementales actuelle et à venir la soutiennent. Cela semble actuellement être le cas, puisque selon le récent accord de Gouvernement, « la réforme du paysage judiciaire entamée au cours de la précédente législature sera poursuivie. Le gouvernement l’évaluera, l’achèvera et le cas échéant la corrigera »[34].


Notons toutefois que l’essentiel de la loi du 18 février 2014 est entré en vigueur le 1er avril 2014[35], même si les différents articles du chapitre IV, intitulé « Des contrats de gestion et des plans de gestion », du Titre IV du Code judiciaire n’entreront en vigueur qu’à une date déterminée par le Roi[36].


A titre transitoire, les collèges et les comités de direction existent, mais n’exercent pas encore concrètement de pouvoirs de gestion. La loi précise que les collèges reçoivent « pour leur propre fonctionnement une enveloppe de fonctionnement au moyen de crédits inscrits au budget administratif du Service public fédéral Justice »[37].


§3. La création de nouveaux organes de l’Etat belge au sein de l’Organisation judiciaire

a) Les collèges et les comités de direction


15. Le transfert de l’autonomie de gestion des moyens de fonctionnement généraux est avant tout fondé sur la création de nouveaux organes de l’Etat belge au sein de l’Ordre judiciaire, et sur l’attribution de la responsabilité de gestion à ces nouveaux organes.


16. L’article 180 du Code judiciaire prévoit d’abord la création d’ « entités judiciaires », correspondant aux cours d'appel, cours du travail, tribunaux et justices de paix (pour ce qui concerne le siège) et aux parquets généraux, parquets du procureur du Roi, auditorats du travail et parquet fédéral (pour ce qui concerne le ministère public).


Les entités judiciaires sont « responsables de la gestion des moyens de fonctionnement généraux qui leur sont alloués ». Chacune est pourvue d’un « comité de direction », dont la composition varie en fonction de l’entité considérée, mais qui est invariablement présidée par le chef de corps.


17. Le comité de direction est l’organe chargé de la gestion des moyens de l’entité judiciaire. On relève toutefois l’utilisation regrettable de termes parfois contradictoires dans la loi. Elle mentionne que le comité de gestion « assiste » le chef de corps « dans la direction générale, l'organisation et la gestion de l'entité judiciaire »[38], ce qui tend à indiquer que le chef de corps exerce le pouvoir de gestion. Dans le même sens, la loi précise que le comité de direction « décide par consensus » mais qu’à défaut d'accord, c’est le chef de corps qui « décide »[39].


En revanche, lorsqu’elle prévoit une forme de tutelle sur les décisions de gestion prises au sein des entités judiciaires, la loi mentionne que chaque Collège « peut annuler une décision d'un comité de direction faisant partie de son organisation, s'il estime, après avoir entendu le comité de direction, que cette décision est contraire à une directive contraignante ou au plan de gestion »[40].


Les décisions des entités judiciaires en matière de gestion doivent donc être formellement prises par le comité de gestion, même si le chef de corps dispose en définitive d’une voix prépondérante.


18. Relevons que la Cour de cassation et le parquet de cassation constituent aussi des entités judiciaires mais, contrairement aux autres entités, elles ne sont pas fonctionnellement en lien avec l’un ou l’autre collège.


19. Outre les entités judiciaires, la loi prévoit la création au niveau national d’un Collège des cours et tribunaux chargé d’assurer le « bon fonctionnement général du siège », et d’un Collège du ministère public, chargé quant à lui de prendre « dans les limites de ses compétences (…) toutes les mesures nécessaires à la bonne gestion du ministère public ».


Le Collège des cours et tribunaux et le Collège du ministère public doivent être paritaires sur le plan linguistique.


Le Collège des cours et tribunaux est composé de trois premiers présidents de cour d'appel, d'un premier président de cour du travail, de trois présidents de tribunal de première instance, d'un président de tribunal de commerce, d'un président de tribunal du travail et d'un président de justices de paix et de tribunaux de police. Ces divers représentants sont élus par les chefs de corps des cours d'appel, des cours du travail et des tribunaux pour un terme de cinq ans[41].


Le Collège du ministère public est composé des cinq procureurs généraux près les cours d'appel, du procureur fédéral et de membres élus représentant le Conseil des procureurs du Roi et le Conseil des auditeurs du travail[42].


b) Les compétences des nouvelles autorités


20. La loi ne définit pas avec précision les matières de gestion « transférées » aux entités judiciaires d’une part ou aux Collèges d’autre part.


21. Concernant les entités judiciaires, la loi prévoit simplement qu’elles sont « responsables de la gestion des moyens de fonctionnement généraux qui leur sont alloués »[43], que chaque entité doit rédiger un plan de gestion qui « décrit les activités prévues de l'entité judiciaire pour les trois années à venir ainsi que les moyens requis pour son fonctionnement » et que c’est notamment sur base de ce plan de gestion que les entités judiciaires recevront un financement[44].


Cette description ne dit rien des responsabilités de gestion qui seront concrètement exercées.


22. La loi donne par contre, en des termes très généraux, un descriptif des compétences devant revenir aux Collèges.


Ils doivent d’abord, aux termes de l’article 180 du Code judiciaire, assurer l’appui à la gestion des entités judiciaires, et en assurer la surveillance[45].


Le Collège du siège doit par ailleurs « assurer le bon fonctionnement général du siège » et doit notamment prendre des « mesures » qui « garantissent une administration de la justice accessible, indépendante, diligente et de qualité en organisant entre autres la communication, la gestion des connaissances, une politique de qualité, les processus de travail, la mise en œuvre de l'informatisation, la gestion stratégique des ressources humaines, les statistiques, la mesure et la répartition de la charge de travail » [46].


Le Collège du Ministère public doit quant à lui prendre « toutes les mesures nécessaires à la bonne gestion du ministère public » et doit rechercher « la qualité intégrale, notamment dans le domaine de la communication, de la gestion des connaissances, de la politique de qualité, des processus de travail, de la mise en œuvre de l'informatisation, de la gestion stratégique des ressources humaines, des statistiques, ainsi que de la mesure et de la répartition de la charge de travail afin de contribuer à une administration de la justice accessible, indépendante, diligente et de qualité » [47].


Il faut toutefois relever que le Collège des procureurs généraux reste seul responsable, sous l’autorité du Ministre de la Justice, de la mise en œuvre et de coordination de la politique criminelle[48]. Le Collège du ministère public est dès lors en outre chargé de « la gestion en exécution de la politique criminelle déterminée par le Collège des procureurs généraux conformément à l'article 143bis, § 2 ».


Les indications qui précèdent permettent de déduire que la compétence des collèges en matière de gestion devrait être large, mais elles ne permettent pas de donner un contenu concret aux matières de gestion qui reviendront à ces nouveaux organes.


23. Une remarque doit être formulée à ce stade quant à l’idée même que la compétence octroyée aux collèges est le résultat d’un simple transfert des prérogatives auparavant exercées par l’exécutif.


La réforme ne se limite en réalité pas à un tel transfert. Des compétences inédites sont créées et confiées aux nouveaux organes de l’Ordre judiciaire.


L’exécutif n’a ainsi jamais été compétent pour prendre des mesures visant à assurer une « politique de qualité » ou des « processus de travail » au sein de l’Ordre judiciaire, singulièrement au sein des cours et tribunaux.


Les articles 181 et 184 du Code judiciaire semblent donc ouvrir la porte à la mise en œuvre d’une forme de « politique judiciaire » au niveau national, par chaque collège, bien entendu distincte de la politique de gestion qu'exerce le chef de corps sur la juridiction qu’il dirige. Il s’agit d’une nouveauté, en particulier pour le siège[49].


Auparavant, les objectifs assignés au siège ne pouvaient faire l'objet que de mesures structurelles, prises par le législateur. Par exemple, le législateur pouvait prendre des mesures pour lutter contre l'arriéré judiciaire en augmentant les cadres de certaines juridictions, en imposant aux juges de rendre un jugement dans le mois de la clôture des débats, ou en modifiant le Code judiciaire pour prévoir l'obligation de fixer un calendrier judiciaire lors de l'audience d'introduction. Désormais, le siège et le ministère public sont tous deux dotés d’un organe stratégique compétent pour prendre des mesures favorisant leur « bon fonctionnement », et ce au regard d’objectifs fixés à l’issue d’une négociation avec le Ministre de la Justice.


24. Comme mentionné précédemment, l’imprécision qui règne à l’heure actuelle dans la définition de la compétence de gestion des nouveaux organes est liée à la volonté du législateur de donner à la réforme un caractère évolutif, l’absence actuelle de capacité technique au sein de l’Ordre judiciaire empêchant le transfert immédiat de la responsabilité de gestion.


25. Le flou dans cette définition des compétences est supposé prendre fin de deux manières.


D’une part, l’article 41 de la loi, présenté comme une mesure transitoire, attribue au Roi le soin de fixer « l'ampleur, le phasage et les modalités selon lesquels les compétences visées dans la présente loi sont transférées du Service public fédéral Justice aux Collèges ou à la gestion commune visée à l'article 185/1 du Code judiciaire ».


Les compétences transférées aux fins d’assurer une autonomie de gestion à l’organisation judiciaire seront donc décidées en temps voulu, et de manière progressive, par le pouvoir exécutif. Il faut déjà relever à cet égard que le transfert de compétences que va réaliser le Roi s’effectuera exclusivement vers les Collèges, et non vers les entités judiciaires. Nous y reviendrons plus bas lors de l’examen de la décentralisation opérée par la réforme.


D’autre part, la loi prévoit que le contrat de gestion que le Ministre de la Justice doit conclure avec chacun des deux collèges doit notamment régler « la description des activités que le Collège exécute conformément à l'article 181 ou l'article 184, § 1er » et « les objectifs qui peuvent être liés aux moyens octroyés en matière de gestion et d'organisation pour l'ensemble des cours et tribunaux ou le ministère public ».


Le contrat de gestion apparaît dès lors, via la « description des activités » exécutées par les Collèges, destiné à préciser les compétences que ceux-ci vont exercer. La question de la compatibilité de cette manière de procéder au regard du principe de légalité de l’organisation judiciaire peut bien entendu être posée.


Le contrat de gestion – conclu entre le Ministre et l’un et l’autre Collège - devrait-il aussi, dans l’esprit du législateur, servir à préciser les compétences des entités judiciaires ? Ceci n’apparaît pas totalement exclu au regard du fait que le contrat de gestion doit notamment contenir la définition des « moyens que l'autorité octroie à l'ensemble des cours et des tribunaux ou au ministère public pour leur fonctionnement »[50]. Ceci suppose en tout cas qu’au plus tard au moment de la conclusion du contrat, les parties aient une idée précise des aspects de la gestion confiés à ces entités.


26. En l’état, la loi ne permet donc pas de déterminer quels seront, à terme, les aspects de gestion concrètement gérés au niveau national et au niveau des entités. La loi réserve au Roi la possibilité de déterminer des matières de gestion commune aux deux collèges ou aux deux collèges et au SPF Justice[51], mais elle reste muette s’agissant de déterminer les limites des compétences respectives des collèges et des entités.


c) Un lien de subsidiarité entre les nouveaux organes ?


27. La Ministre de la Justice a exposé, lors des discussions parlementaires, qu’une des lignes directrices de la réforme était l’organisation d’un mode de gestion moderne « dont la philosophie de base est que la gestion est confiée au niveau capable d’évaluer au mieux les besoins, c’est-à-dire le plus près possible du tribunal concerné, particulièrement au niveau des nouveaux arrondissements, mais de manière plus centrale pour les besoins qui doivent être déterminés et gérés collectivement »[52].


A lire cette déclaration, l’on pourrait penser que la figure centrale de la réforme est l’entité judiciaire, organe décentralisé, qui devrait entretenir avec le collège dont elle dépend une relation empreinte de subsidiarité[53]. Les entités devraient donc se charger de l’essentiel de la gestion, le rôle des collèges se limitant à appuyer le travail des entités et à gérer les matières pour lesquelles il apparaît préférable d’assurer une gestion commune à toutes les entités du pays[54].


Une telle logique serait du reste conforme à l’accord de Gouvernement, dans lequel il n’était nullement question de la création d’une nouvelle structure centrale, mais bien de la « mise en œuvre d’une organisation unifiée pour la gestion des tribunaux, par arrondissement ou par ressort », de la responsabilité de cette structure unique dans « la gestion des budgets, du personnel et des moyens matériels, ainsi que de la mobilité horizontale du personnel et d’une meilleure valorisation de l’expertise » et de la conclusion d’un contrat de gestion par arrondissement, contenant « des objectifs clairs et opérationnels »[55].


La lecture de la loi ne confirme toutefois pas cette logique de décentralisation.


28. Comme déjà indiqué, la description des compétences des Collèges, bien qu’imprécise, apparaît très large dans la loi du 18 février 2014 alors que les compétences des entités sont à peine esquissées. Le transfert de la compétence de gestion, dont l’ampleur et le rythme sera fixé par l’exécutif, se fera uniquement vers les Collèges, et non vers les entités[56]. Sur le plan budgétaire, les modalités du financement des entités ont été postposées à une loi ultérieure (voir le point 25).


L’exposé des motifs précise qu’ « un transfert immédiat de la responsabilité de gestion vers les entités locales n’est […] actuellement pas possible ni souhaitable »[57], ce qui explique probablement que les entités judiciaires ne sont pas, à ce stade, supposées recevoir de réels moyens de gestion.


Il n’est donc notamment pas prévu qu’un personnel spécifique soit octroyé aux entités pour assurer une gestion autonome. Des services d’appui – en d’autres termes des administrations - sont créés, notamment pour assister les comités de direction dans leurs tâches, mais ils sont organiquement attachés aux deux Collèges.


A priori, l’octroi aux entités judiciaires d’un personnel spécifique à la gestion nécessitera soit une évolution législative, soit une mise en œuvre généralisée de l’article 158 du Code judiciaire, qui prévoit déjà, depuis une loi du 25 avril 2007 prise dans le contexte du plan « Thémis », la possibilité de créer un « service d’appui » auprès des juridictions et parquets.


Quoiqu’il en soit, sur le plan législatif, la décentralisation promise depuis le plan Thémis et confirmée dans l’accord de Gouvernement 2011 reste à un stade embryonnaire.


Les entités existent, mais on n’aperçoit pas leurs compétences, ni les moyens humains et financiers dont elles pourront disposer.


29. La renonciation actuelle à mettre en œuvre une véritable décentralisation, et ce en dépit de l’accord de Gouvernement, a été parfaitement souligné par le Conseil supérieur de la Justice dans son avis du 1er juillet 2013. Celui-ci a même regretté que l’avant-projet de loi ne soit « qu’une variation sur le modèle d’administration centraliste existant, qui est donc maintenu et favorise la déresponsabilisation » et que « les avantages d’échelle découlant de la fusion des arrondissements, le cas échéant augmentés des avantages d’un tribunal unique, ne profitent donc pas à la réalisation d’une réelle autonomie de gestion à la base »[58].


Le Conseil supérieur de la Justice dénonce une trahison des intentions affichées par le Gouvernement dans le cadre de la réforme des arrondissements judiciaires :


« Ce «changement d’approche » qui saute aux yeux à la lecture plus approfondie de l’avant-projet, donne également un tout autre éclairage sur le projet de loi Arrondissements et Mobilité. L’agrandissement des arrondissements et la mobilité des magistrats ne sont en effet pas un but en soi mais un moyen, comme le gouvernement l’expose lui-même à juste titre (…) de créer l’environnement propice à la décentralisation et à la responsabilisation. C’est donc précisément sous cette perspective que tous les avis, également ceux du Conseil supérieur, ont été examinés. Or cette perspective a justement été abandonnée, de sorte que les avis en question et probablement également le résultat des travaux du Parlement, ont été totalement isolés de leur contexte »[59].


Pour le CSJ, l’absence de véritable décentralisation ruine en réalité tous les aspects de la réforme (réforme du paysage judiciaire, mobilité et autonomie de gestion).


30. Si l’intention du législateur était de décentraliser la gestion de l’organisation judiciaire, force est de constater que le texte qu’il a adopté manque cet objectif. En l’état actuel de la réforme, les figures centrales, presque exclusives, de la gestion autonome sont le Collège du ministère public et le Collège du siège.


d) Le lien de tutelle entre les nouveaux organes


31. L’un des rôles assigné aux Collèges est le soutien à la gestion des entités judiciaires[60]. Le soutien apporté par les Collèges devrait être essentiellement technique, puisqu’ils disposeront chacun d’une administration – les services d’appui - dédiée à la gestion du siège et du ministère public[61].


Pour le surplus, les liens qui sont créés entre, d’une part, le Collège des cours et tribunaux et les entités judiciaires du siège et, d’autre part, le Collège du ministère public et les entités du ministère public, révèlent l’existence d’une véritable relation de tutelle.


Le Conseil supérieur de la Justice qualifie quant à lui cette relation de « quasi-hiérarchique »[62].


L’article 181 du Code judiciaire prévoit que le Collège des cours et tribunaux doit prendre des mesures pour assurer le bon fonctionnement du siège, et qu’il peut, pour ce faire, adresser des « recommandations » et des « directives contraignantes » aux différents comités de direction. L’article 184 du Code judiciaire prévoit en substance la même chose pour le Collège du ministère public.


Les directives contraignantes sont l’expression d’une sorte de pouvoir réglementaire, purement interne à l’Ordre judiciaire[63], reconnu aux Collèges à l’égard des comités de direction. Le commentaire de l’article 10 de la loi, réinsérant un article 181 dans le Code judiciaire, explique à cet égard que « le Collège des cours et tribunaux ne peut donner des directives qu’à tous les tribunaux ou parquets, éventuellement d’un type spécifique, mais pas à un seul tribunal. Les collèges ont la tâche de gérer l’ensemble des juridictions ou le ministère public. On veut ainsi éviter que le collège vise une entité individuelle et prenne la place du comité de direction »[64].


Le Conseil d’Etat s’est interrogé sur le statut juridique précis des directives contraignantes[65], sans que cela suscite de réaction particulière de la part du législateur.


32. En dehors des recommandations et des directives contraignantes, la loi prévoit la possibilité, pour chaque Collège, d’annuler la décision d’un comité de direction qui s’avérerait contraire aux directives contraignantes ou au plan de gestion de l’entité[66].


Il s’agit là d’une véritable tutelle d’annulation exercée par les Collèges sur les entités judiciaires, généralement caractéristique de la relation pouvant exister entre un organe central et un pouvoir subordonné.


33. Ensuite, il appartient aux Collèges de répartir entre les entités judiciaires les moyens mis à la disposition de l’Ordre judiciaire par l’exécutif. La clé de répartition de ces moyens est à ce jour inconnue, à défaut d’être précisée par la loi (voir le point 39).


Enfin, chaque entité doit rendre compte de sa gestion auprès de son collège, dans les conditions de l'article 185/9 du Code judiciaire.


34. Notons que l’article 185/7 du Code judiciaire prévoit que « si une décision du Collège concernant la répartition des moyens met manifestement en péril l'administration de la justice dans une entité judiciaire, le comité de direction concerné peut introduire un recours auprès du ministre de la Justice ». Le ministre dans ce cas là se substitue au Collège concerné et « décide de la répartition des moyens après avoir entendu les deux parties ».


Ce droit de recours administratif dont disposent les comités de direction constitue moins une atténuation du pouvoir de tutelle qu’exercent les Collèges sur les entités, qu’une affirmation du pouvoir de tutelle qu’exerce le Ministre sur les Collèges…


§4. Les modalités du financement

35. Sur le plan budgétaire, l’objectif de la réforme est qu’à terme, les moyens de fonctionnement, au sens large du terme, « soient mis sous forme de moyens budgétaires à la disposition des collèges et des entités judiciaires sur la base des contrats de gestion conclus et des plans de gestion »[67].


A ce stade cependant, les principes de la répartition des moyens entre les différentes nouvelles autorités restent flous.


a) Le contrat de gestion


36. L’article 185/4 du Code judiciaire prévoit la conclusion, tous les trois ans, d’un « contrat de gestion » entre le Ministre de la Justice et chacun des deux collèges, « pour la gestion de leur organisation respective »[68].


Le contrat de gestion doit être adopté à l’issue d’une négociation entre le collège concerné et le Ministre de la Justice[69]. Il doit reprendre les « accords relatifs aux objectifs pour l'organisation judiciaire et aux moyens mis à cet effet à la disposition de l'organisation judiciaire par le ministre de la Justice ».


L’article 185/4, §2, du Code judiciaire mentionne que le contrat de gestion doit « régler » diverses matières. Il doit à la fois décrire les activités de chaque Collège dans le cadre des compétences qui lui sont confiées, énoncer les objectifs liés aux moyens octroyés en matière de gestion et d'organisation des cours et tribunaux ou du ministère public, définir les moyens que l’exécutif octroie « à l'ensemble des cours et des tribunaux ou au ministère public pour leur fonctionnement » et les moyens octroyés à chacun des Collèges pour leur fonctionnement propre et enfin fixer « le mode de mesure et de suivi de la réalisation du contrat de gestion et les indicateurs utilisés à cet effet ».


L’article 185/8, §1er, du Code judiciaire prévoit aussi, de manière partiellement redondante, que le ministre de la Justice peut, par le biais des contrats de gestion, « transférer une enveloppe de fonctionnement à chaque Collège au moyen de crédits destinés à cet effet, inscrits au budget administratif du Service public fédéral Justice pour, d'une part, le fonctionnement propre et, d'autre part, le fonctionnement des entités judiciaires ».


37. Les contrats de gestion sont donc notamment destinés à chiffrer les moyens mis à la disposition des collèges et des entités. Ceux-ci seront liés aux objectifs assignés par le Ministre de la Justice à chacun des collèges.


La question de la conformité de la figure du contrat de gestion avec le principe général de la séparation des pouvoirs, s’agissant d’une convention conclue entre le pouvoir exécutif et des organes du pouvoir judiciaire, sera examinée plus bas.


b) La répartition des budgets entre les entités


38. Le contrat de gestion conclu entre le Ministre de la Justice et chaque Collège doit déterminer notamment « les moyens que l'autorité octroie à l'ensemble des cours et des tribunaux ou au ministère public pour leur fonctionnement »[70].


Le contrat de gestion conclu avec l’un et l’autre Collège contiendra donc la mention de la somme globale octroyée par l’exécutif pour le financement des missions de l’ensemble des entités judiciaires. La répartition entre entités relèvera de la compétence des deux collèges.


Cette répartition ne relève toutefois pas d’un pouvoir purement discrétionnaire des Collèges. Deux principes sont d’ores et déjà posés par la loi du 18 février 2014.


39. Le premier principe se trouve dans l’article 185/6 du Code judiciaire qui prévoit que « les Collèges répartissent les moyens entre les entités judiciaires de leur organisation sur la base des plans de gestion des entités judiciaires » et que « dans le plan de gestion, des objectifs liés à la gestion et au fonctionnement des entités judiciaires sont associés aux moyens octroyés ».

Ce principe est très évanescent. Il est impossible, à la lecture de l’article 185/6, de déterminer quelles seront les clés de répartition entre les différentes entités des moyens mis à la disposition de la Justice.


L’article 185/8 du Code judiciaire prévoit à cet égard qu’une autre loi devra déterminer « les modalités de financement des entités judiciaires ainsi que la manière dont les moyens pécuniaires sont gérés par les Collèges ou par le comité de direction de la Cour de Cassation ».


La question du financement est donc tout simplement renvoyée à une loi ultérieure.


Il faut relever que l’article 25 de l’avant-projet de loi attribuait la compétence de fixer les modalités de financement des entités au Roi. La Section de législation du Conseil d’Etat avait cependant souligné que le principe selon lequel l’organisation des cours et tribunaux doit être réglée par la loi impliquait l’obligation de régler cette question essentielle dans le projet de loi lui-même. Le législateur a partiellement suivi cet avis, puisqu’il a retiré de son projet la délégation de pouvoir octroyée au Roi, mais qu’il a choisi de postposer cet aspect essentiel de la réforme à l’adoption d’une loi ultérieure.


Il est donc à ce stade impossible de préciser comment les moyens seront répartis entre les diverses entités. S’il apparaît constant que cette distribution devra tenir compte du plan de gestion de chaque entité, il est évident que les restrictions budgétaires imposées à la Justice depuis de nombreuses années impliquent que les entités ne pourront obtenir la totalité des moyens qu’elles sollicitent.


Des choix devront être posés, dans le respect des objectifs imposés par l’exécutif via le contrat de gestion.


40. Un second principe de répartition du budget entre les entités est fixé par l’article 185/6 du Code judiciaire.


Cet article prévoit que les moyens en personnel seront fonction de la charge de travail « uniforme et régulière sur la base de normes de temps nationales, telle que prévue à l'article 352bis, associée éventuellement à d'autres critères objectifs ». La loi prévoit en outre que « les résultats de la première mesure de la charge de travail donneront lieu, au plus tard le 31 décembre 2015 à une évaluation en vue d'une répartition plus objective des cadres entre les entités judiciaires. Cette mesure de la charge de travail sera répétée tous les cinq ans conformément à l'article 352bis du Code judiciaire »[71].


Ce deuxième principe est réellement primordial, tant il est certain que les dépenses de l’organisation judiciaire sont essentiellement des dépenses de personnel[72].


Les cadres des magistrats et du personnel judiciaire seront donc amenés à évoluer en fonction de la charge de travail des différentes entités. Le commentaire de l’article 45 donne dès lors l’explication suivante :


« Les moyens en personnel qui seront attribués aux entités judiciaires en première instance sont fixés par les lois de cadre existantes. Cependant les cadres pourront être redistribués en fonction des résultats de la mesure de la charge de travail en cours ou en préparation. Une mesure de la charge de travail est déjà effectuée pour les tribunaux du travail et les cours d’appel. La mesure de la charge de travail est en préparation pour les autres types de tribunaux »[73].


Il est également précisé que « le gouvernement évaluera les résultats de ces mesures de la charge de travail et redistribuera les cadres en fonction de ces résultats ».


Il va de soi cependant que la modification des cadres nécessitera, en réalité, un détour par le législateur. Cette modification devrait intervenir au détriment des entités judiciaires dont la mesure de la charge de travail aura révélé un nombre de dossier traités relativement moins important que les autres.


§5. Les liens entre l’exécutif et les nouveaux organes

41. La Ministre de la Justice Turtelboom a présenté le renforcement de la séparation des pouvoirs comme étant l’une des lignes directrice de la réforme.


De son point de vue, et en substance, en octroyant pour la première fois une autonomie de gestion au pouvoir judiciaire, la loi tend à diminuer la dépendance des parquets et des juridictions à l’égard du SPF Justice, et donc à renforcer l’indépendance de l’Ordre judiciaire[74]. Selon la Ministre, « la crainte que ce système mette davantage en péril l’indépendance des magistrats ne se justifie pas et est uniquement inspirée par la crainte du changement »[75].


La doctrine reconnaît effectivement qu’un organe de gestion autonome est susceptible d’être un facteur important d’indépendance « dans la mesure où il est capable de jouer un rôle d’amortisseur et d’interface entre les juridictions et le pouvoir politique et dans la mesure où les stratégies qu’il peut développer sont de nature à renforcer chez les magistrats un sentiment d’appartenance à une entité soumise à des impératifs spécifiques »[76].


S’agissant de la mise en œuvre de cette autonomie de gestion par la loi du 18 février 2014, l’affirmation de la Ministre Turtelboom selon laquelle la séparation des pouvoirs est renforcée doit être sérieusement nuancée.


La réforme maintient fermement l’emprise du pouvoir exécutif sur la détermination du budget de l’Ordre judiciaire. Elle crée, via l’instauration de contrats de gestion et de divers mécanismes de tutelle, un pouvoir de direction et de contrôle du pouvoir exécutif sur une forme de « politique judiciaire ».


a) La fixation des moyens de l’Ordre judiciaire


42. La fixation du budget de l’organisation judiciaire, à défaut d’une disposition légale ou constitutionnelle en sens contraire, a toujours dépendu directement du pouvoir exécutif.


La loi du 18 février 2014 a pour effet de maintenir cette compétence du pouvoir exécutif.


43. La réforme est toutefois l’occasion de relever que plusieurs juridictions et institutions belges bénéficient d’une forme d’indépendance budgétaire à l’égard du pouvoir exécutif.


L’article 20bis de la loi du 29 octobre 1846 relative à l'organisation de la Cour des comptes énonce ainsi que « les propositions budgétaires et comptes détaillés de la Cour des comptes pour lesquels est utilisé un schéma budgétaire et des comptes comparable à celui qui est utilisé par la Chambre des représentants, sont transmis, en vue de leur approbation, à la Chambre des représentants, qui contrôle également l'exécution du budget. Le total des crédits prévus au budget est inscrit à titre de dotation au budget général des dépenses de l'Etat ».


La Cour des comptes bénéficie donc d’une dotation, ce qui est un signe d’indépendance. Comme l’indique le Conseil d’Etat, « les dotations impliquent (…) en principe que les institutions qui les reçoivent jouissent d’une certaine autonomie. Le montant qui leur est accordé est en effet un montant global, qui n’est pas ventilé en allocations de base, et dont elles peuvent disposer sans être soumis aux contrôles que subissent les allocataires de subventions »[77].


L’article 123, §1er, de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle prévoit aussi l’inscription des crédits nécessaires au fonctionnement de cette juridiction au budget des dotations. Selon la doctrine, l’attribution d’une dotation à la Cour d'arbitrage est révélatrice de l’autonomie qui lui est conférée, « l’autonomie financière conférée à la Cour était tout simplement nécessaire pour permettre à celle-ci d’exercer avec autorité son rôle initial, à savoir celui d’arbitre entre les différents législateurs en Belgique, doté du pouvoir d’annuler le cas échéant des dispositions législatives (ex tunc)»[78].


L’article 259bis22, §2, du Code judiciaire comporte un prescrit comparable au sujet du Conseil supérieur de la Justice, les travaux parlementaires liés à cette disposition précisant qu’ « en vue d'une large indépendance pour le financement des travaux du Conseil supérieur, le choix d'un système de dotation, analogue à celui en vigueur pour la Cour d'Arbitrage, est un élément crucial pour le fonctionnement de ce Conseil »[79].


Les médiateurs fédéraux disposent également d’un budget propre. L’article 18 de la loi du 22 mars 1995 instaurant des médiateurs fédéraux prévoit, à l’image de ce qui est prévu pour le Conseil supérieur de la Justice, que « sans préjudice du pouvoir dont dispose la Chambre des représentants d'examiner les propositions budgétaires détaillées des médiateurs fédéraux, d'approuver leur budget et d'en contrôler l'exécution ainsi que de vérifier et d'approuver les comptes détaillés, avec l'assistance de la Cour des comptes, les crédits prévus à ces budgets sont inscrits à titre de dotation au budget général des dépenses de l'Etat ».


La Commission de la protection de la vie privée bénéficie d’une dotation, prévue par l'article 34, alinéa 1er, de la loi du 8 décembre 1992 relative à la protection de la vie privée à l'égard des traitements de données à caractère personnel. La justification de ce régime particulier accordé à cette commission indépendante repose à la fois sur les « compétences constitutionnelles de la Chambre sur le plan budgétaire » et sur le « rattachement de la Commission à cette assemblée » [80]. Il a été souligné dans le commentaire des articles du projet de loi que « la dépendance institutionnelle, administrative et financière actuelle de la Commission vis-à-vis du ministère de la Justice est de nature à affecter la (nécessaire) indépendance d’un organe appelé à mettre en balance des libertés individuelles et des intérêts collectifs, statut d’indépendance d’ailleurs imposé par le droit communautaire. (…) »[81].


Enfin, l’article 57 de la loi du 18 juillet 1991 organique du contrôle des services de police et de renseignement et de l'Organe de coordination pour l'analyse de la menace prévoit également « les crédits nécessaires au fonctionnement des Comités permanents et des Services d'enquêtes créés par la présente loi, sont inscrits au budget des dotations ».


Le Conseil d’Etat voit quant à lui toujours les crédits nécessaires pour son fonctionnement « inscrits au budget du Service Public Fédéral Intérieur »[82]. Il dispose toutefois d’un administrateur général qui est « chargé de la gestion administrative du Conseil d’État et de son infrastructure », et ce sous la seule autorité « du premier président et de l'auditeur général »[83].


Le législateur a donc considéré, au sujet d’autres institutions et juridictions, que leur indépendance à l’égard du pouvoir exécutif devait être assurée. La même option n’a pas été suivie pour le pouvoir judiciaire, sans qu’une justification pertinente apparaisse dans les travaux parlementaires[84].


44. Il pourrait bien sûr être objecté que certaine des institutions citées ci-avant dépendent organiquement du Parlement (Cour des comptes, médiateurs fédéraux, Commission de protection de la vie privé, Comités permanents) et qu’il est dès lors logique que celui-ci se charge directement du financement et du contrôle budgétaire de ces institutions.


On relèvera cependant qu’aucune de ces juridictions et institutions n’est – contrairement au pouvoir judiciaire - érigée en véritable pouvoir par la Constitution. Dès le moment où le législateur reconnaît lui-même que l’indépendance de certaines juridictions et institutions à l’égard de l’exécutif doit être consacrée sur le plan budgétaire, et où il dote le pouvoir judiciaire d’une autonomie de gestion comparable à ces autres institutions ou juridictions, n’est-il pas dans la logique constitutionnelle que le budget de ce pouvoir résulte d’une discussion directe entre celui-ci et la Chambre des représentants, à qui la Constitution confie le soin d’arrêter la loi des comptes et de voter le budget[85] ?


La discussion directe entre le pouvoir judiciaire et le pouvoir législatif quant à la confection d’un budget n’est pas seulement dans la logique constitutionnelle. Elle trouve aussi un écho en droit international.


Ainsi, dans ses recommandations au Comité des Ministres du Conseil de l'Europe « relatif au financement et à la gestion des tribunaux au regard de l'efficacité de la justice et au regard des dispositions de l'article 6 de la convention européenne des droits de l'homme », le Conseil consultatif des juges européens mentionne que « l’une des formes possibles de [l’] implication active de la justice dans l’élaboration du budget consisterait à confier à l’organe indépendant chargé de la gestion du corps judiciaire, dans les pays où cet organe existe, un rôle de coordination dans la préparation des demandes financières des tribunaux, et à faire de cet organe un interlocuteur direct du parlement pour l’appréciation des besoins des juridictions »[86].


45. Le maintien des prérogatives de l’exécutif dans la détermination du budget de l’Ordre judiciaire apparaît en contradiction avec les options prises au sujet d’institutions dont le législateur souhaite garantir l’indépendance. Il n’est pas non plus dans la logique des recommandations de l’organe consultatif créé par le Conseil de l’Europe en vue de le conseiller sur les questions concernant l’indépendance, l’impartialité et la compétence des juges.


b) Le contrat de gestion et la tutelle exécutive


46. S’agissant d’examiner les liens créés entre l’exécutif et les organes de gestion de l’Ordre judiciaire, il faut d’abord revenir sur le contrat de gestion que chaque collège doit négocier avec le Ministre de la Justice en application de l’article 185/4 du Code judiciaire.


47. La figure du contrat de gestion est apparue en droit belge avec la loi du 21 mars 1991 sur les entreprises publiques autonomes, comme une forme d’alternative aux procédures de tutelle classique. En utilisant la technique du contrat de gestion, l’autorité – plutôt que de s’attacher à contrôler de manière désincarnée la légalité ou l’opportunité des actes pris par l’autorité subordonnée – choisit de vérifier si celle-ci atteint les objectifs et remplit les obligations qui lui sont assignés, dans un cadre programmé de commun accord[87].


Il ne faut toutefois pas se méprendre. Le contrat de gestion, dans sa philosophie, signifie que l’autorité de tutelle va contrôler les résultats obtenus par l’autorité subordonnée davantage que la légalité et/ou l’opportunité d’actes pris individuellement. Une latitude plus grande est donc laissée à l’autorité subordonnée quant aux moyens à mettre en œuvre pour atteindre le résultat recherché, mais cela ne signifie pas une disparition du pouvoir de tutelle. Celui-ci s’exerce simplement dans une perspective différente, plus téléologique.


En l’occurrence, la loi du 18 février 2014 – en même temps qu’elle insère la figure du contrat de gestion dans l’organisation judiciaire – met en place un véritable système de tutelle du Ministre de la Justice et du Ministre du budget sur les actes des deux Collèges (voir le point 52).


48. Dans son avis sur le texte de l’avant-projet de loi relatif à l’introduction d’une gestion autonome pour l’organisation judiciaire, le Conseil consultatif de la magistrature[88] a résumé comme suit les problèmes que pouvait poser la figure du contrat de gestion telle qu’envisagée par le législateur :


« 3.2.2. La notion de contrat suppose deux parties indépendantes l’une de l’autre qui, sur un pied d’égalité, concluent un accord comportant des prestations réciproques, ce qui n’est pas le cas en l’espèce, s’agissant d’un accord entre un organe de l’Etat (le pouvoir judiciaire) et le ministre de cet Etat en charge des compétences assurées par cet organe. L’organe de l’Etat se trouve statutairement en état de dépendance par rapport au ministre de la Justice, de sorte qu’il ne sera en réalité qu’une instance chargée d’exécuter, sous sa propre responsabilité, les objectifs décidés par le ministre de la Justice avec les moyens de fonctionnement décidés par ce ministre, qu’ils soient ou non suffisants pour les réaliser. La technique d’un contrat de gestion est inappropriée, dès lors qu’elle revient à permettre à l’une des deux parties d’imposer sa volonté à l’autre.


3.2.3. Le Conseil consultatif estime que le pouvoir judiciaire doit recevoir directement du pouvoir législatif, à l’instar de la Cour constitutionnelle, les crédits nécessaires pour remplir sa mission légale, sur la base d’un budget détaillé, reposant sur des plans de gestion élaborés d’une part par le Collège des cours et tribunaux et le Collège du ministère public, avec la collaboration des entités judiciaires, et d’autre part par le Comité de direction de la Cour de cassation composé de membres de la Cour et de son parquet.


3.2.4. Dans l’hypothèse où la technique du contrat de gestion serait retenue, le Conseil consultatif demande qu’un mécanisme d’arbitrage, par une instance indépendante, distincte des parties contractantes, soit prévu pour débloquer la négociation entre les parties lorsque celles-ci ne parviennent pas à trouver un terrain d’entente. Tel est notamment le cas lorsque les moyens proposés sont insuffisants au regard des objectifs qui sont imposés par une partie à l’autre partie, ou au regard des objectifs qu’une partie estime devoir atteindre ».


49. Dans le bref délai qui lui était imparti, le Conseil d’Etat n’a étrangement formulé aucune critique de principe à l’égard du contrat de gestion, se contentant d’inviter le législateur à veiller à ce que ce contrat ne concerne « que des objectifs ayant trait à la gestion et à l’organisation, et dès lors pas à la fonction juridictionnelle en tant que telle »[89].


La figure du contrat de gestion entre le pouvoir exécutif et une autorité indépendante avait pourtant, par le passé, suscité une réaction plus fondamentale de sa part. Dans un avis relatif à avant-projet de loi « modifiant la loi du 15 décembre 1980 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers et la loi du 8 juillet 1976 organique des centres publics d'aide sociale », la Section de législation du Conseil d’Etat avait en effet fermement condamné l’imposition d’un contrat de gestion au Commissaire général aux réfugiés :


« Lors de l'introduction, dans la loi du 15 décembre 1980, des dispositions relatives au Commissariat général aux réfugiés et aux apatrides par la loi modificative du 14 juillet 1987, il a de même été clairement précisé que, d'une part, le commissaire général et ses adjoints jouiraient de l'autonomie de décision, et que, d'autre part, le commissaire général serait une autorité impartiale et indépendante et, par conséquent, seul responsable des décisions qu'il serait amené à prendre. Dans ce contexte, l'idée même d'imposer à celui-ci l'obligation de conclure et de respecter un contrat de gestion qui ne pourrait porter que sur le fonctionnement de l'organisme dont il a la charge ou sur l'obligation qui lui serait faite de résorber, selon des modalités ou un délai déterminés, l'arriéré dans le traitement des demandes d'asile, est inconciliable avec l'autonomie et l'indépendance qui lui sont d'office reconnues par d'autres dispositions de la loi, sans qu'il soit nécessaire de passer par la phase préalable de la conclusion d'un contrat de gestion. De même, l'on aperçoit mal les sanctions qui, sans que soit porté atteinte aux dispositions précitées de la loi du 15 décembre 1980, pourraient être prévues dans le contrat de gestion en cas de non-respect de tout ou partie de ces dispositions par le commissaire général et ses adjoints.


L'indépendance et l'autonomie, reconnues au commissaire général et à ses adjoints par la loi du 15 décembre 1980, sont radicalement incompatibles avec les mécanismes de tutelle généralement mis en place dans les contrats de gestion »[90].


50. Bien sûr, à première vue, le contrat de gestion imposé par la loi du 18 février 2014 n’aura pas de lien direct avec le travail qu’effectuent les magistrats dans la gestion de leurs dossiers. Il est approuvé par des autorités (les collèges) distinctes des juridictions et des parquets, et doit concerner uniquement la gestion de l’Ordre judiciaire et des moyens qui lui sont octroyés.


Cette analyse semble toutefois insuffisante.


Comme évoqué précédemment, la loi du 18 février 2014, malgré l'imprécision de ses termes, ouvre la voie à une forme de « politique judiciaire », du siège et du ministère public, au niveau national[91]. Cela semble du reste bien être l’intention du législateur, qui fait état de la volonté d’instaurer au sein de l’Ordre judiciaire les principes du « management intégral »[92], qui suppose à tout le moins que des décisions stratégiques soient prises quant au choix et à l’allocation des moyens.


La création d’un mécanisme permettant aux organes du siège et du ministère public de mener une politique globale de gestion – qui a nécessairement, fut-ce de manière indirecte, une incidence sur le traitement des dossiers – ne pose guère de problème, et est même certainement souhaitable[93], si elle est réalisée dans le respect des principes de la séparation des pouvoirs et de l’indépendance du pouvoir judiciaire.


Dans la mesure où les collèges sont des émanations de l'Ordre judiciaire (siège ou ministère public), leur intervention n'est normalement pas de nature à porter atteinte à ces principes sur le plan institutionnel. L’intervention des collèges dans la gestion des juridictions et des parquets est alors le fait d’un organe interne à l’Ordre judiciaire.


La loi n'autorise par ailleurs pas les collèges à prendre des mesures destinées à affecter l’examen des dossiers individuels par les magistrats. Elle ne devrait donc pas non plus directement affecter l'indépendance fonctionnelle (individuelle) des magistrats, du siège et du ministère public, garantie par l'article 151 de la Constitution[94].


51. Le contrat de gestion visé par l'article 185/4 du Code judiciaire permet toutefois à l'exécutif de véritablement s’imposer dans l’établissement des politiques judiciaires.


Même si c'est au terme d'une négociation, le Ministre de la justice va en réalité fixer les « objectifs pour l'organisation judiciaire »[95], et contrôler seul le respect de ces objectifs.


Or, l’essence même du contrat de gestion prévu par la loi du 18 février 2014 est d’imposer des priorités aux collèges et d’orienter les moyens qui leur sont octroyés en fonction de ces priorités.


La politique de gestion des organes du siège et du Ministère public devra donc être conforme aux objectifs de l’exécutif[96].


52. Cette intervention déterminante de l’exécutif dans l’établissement des objectifs de la gestion judiciaire est d’autant plus remarquable que la loi accorde aux ministres de la justice et du budget un pouvoir de tutelle classique sur les nouveaux organes.


L’article 185/12 du Code judiciaire comporte un mécanisme de surveillance et de tutelle d’annulation des décisions des Collèges et du comité de direction de la Cour de cassation :


« § 1er. Les collèges et le comité de direction de la Cour de Cassation sont soumis au pouvoir de contrôle du ministre de la Justice et du ministre du Budget.


Ce contrôle est exercé par deux délégués du ministre, l'un désigné par le ministre de la Justice, l'autre par le ministre du Budget. Le délégué du ministre du Budget est choisi parmi les inspecteurs des finances accrédités auprès du Service public fédéral Justice.


Les délégués du ministre peuvent assister avec voix consultative aux réunions des collèges et du comité de direction de la Cour de Cassation.


§2. Tout délégué du ministre dispose d'un délai de dix jours ouvrables pour former un recours contre toute décision de gestion du Collège ou du comité de direction de la Cour de Cassation qu'il estime contraire à la loi ou au contrat de gestion. Le délégué du ministre du budget ne peut former un tel recours que si la décision a une portée financière. Le recours est suspensif.

(…)

Ces délégués exercent leurs recours auprès du ministre qui les a désignés.

(…)


§3. Le ministre saisi du recours décide dans un délai de vingt jours ouvrables, prenant cours le même jour que le délai visé au § 2, après avoir demandé l'avis de l'autre ministre concerné. Si le ministre n'a pas prononcé l'annulation dans ce délai, la décision du Collège ou du comité de direction devient définitive.

(…)

L'annulation de la décision est communiquée au Collège ou au comité de direction de la Cour de Cassation par le ministre qui l'a prononcée ».


Ce texte est similaire, dans sa rédaction, aux articles 9 et 10 de la loi du 16 mars 1954 relative au contrôle de certains organismes d'intérêt public, qui concernent le contrôle exercé par le Ministre sur les organismes des catégories B, C et D. Il est également comparable à celui qui s’applique aux entreprises publiques autonomes fédérales[97].


Le législateur soumet donc les organes de gestion de l’Ordre judiciaire à une surveillance et à un contrôle exécutif comparable à celui exercé sur de simples organismes d’intérêt public ou sur les activités de service public des entreprises publiques autonomes.


L’article 185/7 du Code judiciaire comporte en outre un mécanisme de tutelle de substitution en matière budgétaire. Si une décision du Collège concernant la répartition des moyens « met manifestement en péril l'administration de la justice dans une entité judiciaire, le comité de direction concerné peut introduire un recours auprès du ministre de la Justice ». Dans cette hypothèse, le ministre de la Justice « décide de la répartition des moyens après avoir entendu les deux parties ».


Le Ministre, une fois saisi par un recours d’un Comité de direction, peut donc se substituer aux collèges dans toutes les questions budgétaires susceptibles d’affecter l’administration de la justice dans une entité judiciaire.


53. Les articles 185/4 (contrat de gestion des collèges et du comité de direction de la Cour de cassation), 185/7 (tutelle de substitution sur la répartition des moyens par les collèges) et 185/12 (tutelle d’annulation sur les décisions des collèges et du comité de direction de la Cour de cassation) du Code judiciaire ont pour effet de transformer les deux collèges créés au sein de l’Ordre judiciaire et le comité de direction de la Cour de cassation en des autorités subordonnées au pouvoir exécutif, comparables à des organismes d’intérêt public classiques.


Il faut relever que, par contraste, les institutions indépendantes et les juridictions citées plus haut[98] ne subissent pas une telle tutelle du pouvoir exécutif sur leur gestion.


Cette situation pose assurément question au regard des principes de séparation des pouvoirs et d’indépendance du pouvoir judiciaire.


54. Le Conseil d’Etat n’a pas marqué d’opposition particulière à ce système, si ce n’est en suggérant de confier le soin de trancher les recours formés contre les décisions des comités de gestion à une instance indépendante, dans la mesure où le Ministre de la Justice est également partie au contrat de gestion[99]. La critique, formulée en des termes mesurés, concerne donc l’impartialité de celui amené à trancher les litiges, et non l’indépendance du pouvoir judiciaire.


Le Conseil consultatif de la magistrature a émis une critique du même ordre, tout en relevant l’immixtion de l’exécutif dans le fonctionnement du pouvoir judiciaire [100] :


« 3.8.3. Il ne peut être question de la présence de deux délégués du ministre au sein des collèges, et particulièrement du Collège des cours et tribunaux, munis de tels pouvoirs ; il y va d’une immixtion directe du pouvoir exécutif dans le fonctionnement du pouvoir judiciaire, et, particulièrement, s’agissant de celui qui représente le ministre de la Justice, d’un contractant à l’égard de son cocontractant.


Il est inconcevable que le ministre de la Justice détienne un pouvoir d’annulation des décisions d’un cocontractant prises en exécution du contrat de gestion. Le ministre est ainsi juge et partie.


3.8.4. Si la présence de ces délégués du ministre au sein même des collèges, et leurs pouvoirs, sont maintenus, le Conseil consultatif de la magistrature demande que lorsqu’un recours est formé par ces délégués, qu’une autorité indépendante des parties contractantes soit saisie, évalue le caractère fondé ou non du recours et transmette ses conclusions au Parlement ».


55. Le dispositif de tutelle exercé par l’exécutif fédéral porte-t-il atteinte à l’indépendance du pouvoir judiciaire et au principe de la séparation des pouvoirs ?


De toute évidence, le législateur a entendu distinguer l’indépendance fonctionnelle des magistrats, à laquelle il ne peut être porté atteinte sans compromettre l’impartialité des juridictions, et la gestion de l’organisation judiciaire, qui peut selon lui faire l’objet d’un contrôle exécutif.


L’indépendance du pouvoir judiciaire en tant qu’organisation est donc ignorée, sinon niée.


56. La Constitution a cependant érigé les cours et tribunaux en un pouvoir distinct. L’expression « pouvoir judiciaire » utilisée dans le titre III de la Constitution ne vise pas seulement les attributions juridictionnelles des cours et tribunaux – les arrêts et jugements - mais aussi les cours et tribunaux eux-mêmes, c'est-à-dire l’institution judiciaire[101].


Le principe de l’indépendance des juges est l’une des expressions du principe général de la séparation des pouvoirs[102]. La Constitution n'a toutefois pas envisagé la création d'organes, au sein de l'Ordre judiciaire, dédiés à sa gestion. Elle ne comporte donc aucune disposition spécifique réglant les liens que peut entretenir le pouvoir exécutif avec de tels organes.


La mise en place, pour la première fois depuis l’adoption de la Constitution en 1831, d’organes de gestion au sein même de l’organisation judiciaire pose donc la question de l’indépendance du pouvoir judiciaire sous un angle inédit.


Le poids du passé – c'est-à-dire une gestion purement exécutive des moyens de l’Ordre judiciaire pendant 183 ans – a clairement joué un rôle dans la mise en place d’un processus de tutelle exercé par l’exécutif. La Ministre Turtelboom a souvent insisté sur le progrès, sur le plan de la séparation des pouvoirs, que constitue à son sens la création d’organes au sein de l’organisation judiciaire et l’octroi à ces organes de moyens financiers propres[103].


La Cour constitutionnelle, saisie de cette question inédite, devra se prononcer en donnant le cas échéant une portée actualisée - nécessitée par l'évolution législative - aux principes généraux de la séparation des pouvoirs et de l'indépendance du pouvoir judiciaire. Elle devra décider, d'une part, si ces principes doivent s'appliquer à des organes de gestion créés par la loi au sein de l'Ordre judiciaire et, si tel est bien le cas, si la tutelle exécutive exercée en application de la loi constitue une atteinte excessive à ces principes.


Peut-être la Cour rejoindra-t-elle l’analyse de K. Munungu Lungungu, selon qui le dispositif mis en place par la loi du 18 février 2014 « contribue […] à redéfinir les rapports entre les pouvoirs de l’Etat, en l’occurrence entre l’exécutif et le judiciaire, et ne peut donc être concrétisée par la voie législative. Car c’est la Constitution qui établit les pouvoirs étatiques, leur confère les diverses fonctions régaliennes et règles les contrôles auxquels ils peuvent être assujettis »[104].


57. Notons que la question du respect de l’indépendance du ministère public se pose peut-être en des termes différents.


Les magistrats du ministère public sont en effet soumis à un statut hybride[105], puisqu’ils sont agents du pouvoir exécutif dans certaines de leurs missions, mais qu’ils sont constitutionnellement indépendants dans « l'exercice des recherches et poursuites individuelles »[106]. Certains auteurs estiment que le Ministère public fait partie de l’Ordre judiciaire, mais pas du pouvoir judiciaire[107]. D’autres énoncent que le ministère public fait partie du pouvoir judiciaire, mais relève aussi du pouvoir exécutif[108]. Quoiqu’il en soit, les magistrats du ministère public ne bénéficient pas d’une indépendance aussi absolue que celle reconnue aux juges. Le ministère public est du reste déjà soumis à certaines formes d’injonction du pouvoir exécutif, notamment via les directives de politique criminelle[109].


§6. Conclusion

58. La réforme visant à l'octroi d'une autonomie de gestion à l'Ordre judiciaire est affligée de certains maux.


Conduite dans la précipitation, elle intègre un mode de gestion inédit dans l'organisation judiciaire en des termes imprécis, selon des conditions à fixer ultérieurement, par le Roi ou par la loi.


La réforme a été menée pratiquement sans concertation avec le monde judiciaire. Si les organes d’avis ont été formellement consultés, leurs remarques, souvent fondamentales, ont été largement ignorées.


Malgré presque dix ans de déclarations d'intention, d'études et de réflexion, la loi ne parvient pas à atteindre ses objectifs, que cela soit en termes de décentralisation, d'application du principe de subsidiarité ou - ce qui revient presque au même - de management intégral.


Elle pose question sur le plan de la constitutionnalité, au regard des principes de la séparation des pouvoirs, de l'indépendance du pouvoir judiciaire et de légalité.


Il ne faut toutefois pas désespérer. Le caractère inachevé de la réforme implique qu'elle n'est pas non plus définitive. L'imprécision des textes, qui les rend largement inapplicables, me semble condamner le législateur à intervenir à nouveau et à corriger à tout le moins certaines erreurs commises dans la préparation de la loi.


Le législateur mènera peut-être à cette occasion une véritable réflexion sur la définition des compétences des organes de gestion, dans une logique de décentralisation et de subsidiarité. Peut-être fixera-t-il aussi un calendrier, imposé à l'exécutif, pour la mise en œuvre de la réforme.


La Cour constitutionnelle, saisie par plusieurs recours en annulation, pourrait également pousser le législateur à réintroduire un équilibre entre les pouvoirs, en lieu et place de la prédominance actuellement accordée à l'exécutif fédéral.

En attendant, le Collège des cours et tribunaux et le Collège du Ministère public ont été installés[110], même s’ils n’exercent pas encore de compétences de gestion.


Dans un premier communiqué de presse du 1er décembre 2014, le Collège du siège a tenu à rappeler la question la plus pressante pour le fonctionnement de la Justice, celle liée à son financement et aux économies fédérales auxquelles les cours et tribunaux sont confrontés. Pour le Collège, « il est clair que les cours et tribunaux ne sont pas en mesure de conclure des contrats de gestion au cours des prochaines années. Il convient tout d’abord de remettre de l’ordre dans les finances »[111].


Il est vrai qu’en l’état actuel des finances publiques, le transfert d’une autonomie de gestion à l’Ordre judiciaire revient à lui confier la responsabilité de gérer des dettes et une pénurie de moyens.


Xavier Close

Avocat au barreau de Liège




[1] E. Liekendael, « La séparation des pouvoirs à l'aube du troisième millénaire », Mercuriale prononcée à l'audience solennelle de rentrée de la Cour de cassation du 1er septembre, J.T., 1997/28, p. 553.

[2] Voir notamment, au sujet de la réforme « Copernic » de l’administration fédérale, J. Sohier, « La fonction publique face à l’effet « Copernic » : mythe ou réalité? », J.T., 2003, p. 221.

[3] Accord de Gouvernement fédéral du 10 juillet 2003, p. 28

[4] Voir le document « Réforme de l’organisation judiciaire - le plan Thémis - note fondatrice » du 10 mars 2006, repris en annexe du projet de loi instaurant la Commission de Modernisation de l'Ordre judiciaire et le Conseil général des partenaires de l'Ordre judiciaire, Doc. parl., Sénat, 2005-2006, n° 3-1720/1, p. 17 et s.

[5] Voir « Réforme de l’organisation judiciaire - le plan Thémis - note fondatrice » du 10 mars 2006, op.cit., pp. 23 et s.

[6] Article 3 de la loi du 20 juillet 2006 instaurant la Commission de Modernisation de l'Ordre judiciaire et le Conseil général des partenaires de l'Ordre judiciaire (M.B., 1er sept. 2006). La Commission de modernisation de la gestion de l'Ordre judiciaire a été supprimée à dater du 1er juillet 2014 (voir les articles 133 et 143 de la loi du 8 mai 2014 portant modification et coordination de diverses lois en matière de Justice (I), publiée au M.B. du 14 mai 2014).

[7] J.-P. Janssens, « Management, qualité et indépendance du magistrat », in Questions de droit judiciaire inspirées de l’«affaire Fortis », p. 40 et 41.

[8] Accord de Gouvernement fédéral du 18 mars 2008, p. 28.

[9] Déclaration de politique générale du Ministre de la Justice Jo Vandeurzen, Avril 2008, disponible à l’adresse http://justice.belgium.be/fr/binaries/declaration_tcm421-161351.pdf

[10] Note d’orientation du Ministre de la Justice S. De Clerck, « Le Paysage Judiciaire - Vers une nouvelle architecture de la Justice », 2009.

[11] Note d’orientation du Ministre de la Justice S. De Clerck, op.cit., p. 86.

[12] Voir les pages 135 et s. de l’accord de Gouvernement fédéral du 1er décembre 2011.

[13] Article 259bis12 du Code judiciaire.

[14] Conseil supérieur de la Justice, Avis sur l’avant-projet de loi relatif à l’introduction d’une gestion autonome pour l’organisation judiciaire, approuvé par l’assemblée générale le 1er juillet 2013.

[15] Article 5 de la loi du 8 mars 1999 instaurant un Conseil consultatif de la magistrature.

[16] Projet de loi relatif à l’introduction d’une gestion autonome pour l’Organisation judiciaire, Rapport fait au nom de la Commission de la Justice, Doc. parl., Chambre, 2013-2014, n° 53-3068/4 (ci-après « Rapport »), p. 18.

[17] Avis de la Section de législation du Conseil d’Etat n° 53.519/3 du 11 juillet 2013, Doc. parl., Chambre, n° 3068/1 (ci après « Avis de la SLCE »), p. 50.

[18] Projet de loi relatif à l’introduction d’une gestion autonome pour l’Organisation judiciaire, Exposé des motifs, Doc. parl., Chambre, 2013-2014, n° 53-3068/1 (ci-après « Exposé des motifs »), page 4.

[19] Exposé des motifs, p. 5

[20] Ibid., p. 4

[21] Ibid., p. 5

[22] Ibid., p. 5

[23] Article 185/1 du Code judiciaire.

[24] Article 183, §2, et 185, §2, du Code judiciaire.

[25] Voir les points 20 et s.

[26] Pour le Conseil d’Etat, une disposition transitoire « est une disposition destinée à permettre le passage du régime ancien au régime nouveau et n’a donc qu’une justification limitée dans le temps ». Voir Conseil d'Etat, « Principes de technique législative - Guide de rédaction des textes législatifs et réglementaires », 2008, p.89, disponible sur le site internet du Conseil d'Etat http://www.raadvst-consetat.be.

[27] Avis SLCE, op.cit., p.57.

[28] CEDH, Coëme e.a./Belgique, 22 juin 2000, Req. n ° 32492/96, 32547/96, 32548/96, 33209/96 et 33210/96, §98 ; CEDH, Pandjikidzé e.a./Géorgie, 27 oct. 2009, Req. n° 30323/02 , §§ 104 et 105 ; CEDH, Savino e.a./Italie, 28 avril 2009, Req. n° 17214/05, 20329/05, 42113/04, §94 ; CEDH, Previti/Italie, 8 déc. 2009, Req. n° 45291/06, §213 ; CEDH, Laventis/Lettonie, 28 nov. 2002, Req. n° 58442/00, §114 ; CEDH, Zeynalov/Azerbaïdjan, 30 mai 2013, Req. n° 31848/07, §30 ; CEDH, Momčilović/Serbie, 2 avril 2013, Req. n° 23103/07, §29 ; CEDH, Oleksandr Volkov/Ukraine, 9 janv. 2013, Req. n° 21722/11, §151. Voir à ce sujet P. Nihoul, « L’indépendance et l’impartialité du juge », ADL, vol. 71, 2011, p. 259.

[29] C. Const., arrêt n° 18/98 du 18 février 1998, point B.7. ; C. Const., arrêt n° 141/2001 du 6 novembre 2001, point B.3. ; C. Const., arrêt n° 173/2006 du 22 novembre 2006, point B.3.2. ; C. Const., arrêt n° 184/2009 du 12 novembre 2009, point B.3.2. ; C. Const., arrêt n° 103/2011 du 16 juin 2011, point B.5.2. ; C. Const., arrêt n° 166/2011 du 10 novembre 2011, point B41.2. ; C. Const., arrêt n° 83/2013 du 13 juin 2013, point B.9.2. ; C. Const., arrêt n° 85/2013 du 13 juin 2013, point B.5.

[30] Affaires inscrites au rôle de la Cour constitutionnelle sous les numéros 6025 et 6026.

[31] Voir les points 38 et suivants.

[32] Conseil Supérieur de la Justice, Avis sur l’avant-projet de loi relatif à l’introduction d’une gestion autonome pour l’organisation judiciaire, approuvé par l’Assemblée générale le 1er juillet 2013, p. 4

[33] L’avis de la conférence permanente des chefs de corps du 5 juillet 2013 est disponible sur le site de l’UPM : http://www.upm.be/fr/news/36-note-de-la-conference-permanente-des-chefs-de-c.aspx

[34] Accord de Gouvernement fédéral du 9 octobre 2014, p. 108

[35] Article 46 de la loi du 18 février 2014.

[36] Ibidem.

[37] Article 44 de la loi du 18 février 2014.

[38] Article 185/2, §5 du Code judiciaire.

[39] Sauf le comité de direction de la Cour de cassation. Voir l’article 185/2, §5, alinéa 3 du Code judiciaire.

[40] Article 185/3 du Code judiciaire.

[41] Article 182 du Code judicaire.

[42] Sur les modalités de ces élections, voir l’arrêté royal du 21 juillet 2014 fixant les modalités de l’élection des représentants du Conseil des procureurs du Roi et du Conseil des auditeurs du travail au sein du Collège du ministère public visé à l’article 184, § 1er, du Code judiciaire (M.B., 29 juil. 2014).

[43] Article 180 du Code judiciaire.

[44] Article 185/6 du Code judiciaire

[45] Cette compétence d’appui à la gestion des entités judiciaires est rappelée par les articles 181 et 184.

[46] Article 181 du Code judiciaire.

[47] Article 184 du Code judiciaire.

[48] Articles 143bis et 143quater du Code judiciaire.

[49] Le ministère public connaissant déjà les « directives de politique criminelle, y compris en matière de politique de recherche et de poursuite » prévues par l’article 143quater du Code judiciaire.

[50] Article 185/4, §2, du Code judiciaire.

[51] Article 185/1, alinéa 3, du Code judiciaire.

[52] Rapport, op.cit., p. 4

[53] La doctrine donne la définition suivante de la subsidiarité : « La subsidiarité s’entend comme la ligne de conduite qui est suggérée ou imposée à une autorité publique et qui l’amène à n’exercer les fonctions ou les compétences qui lui sont attribuées qu’en second ordre, c'est-à-dire qu’après qu’il ait été constaté qu’une autre autorité publique ou une personne privée n’était pas en mesure de les remplir adéquatement ou ait renoncé à ce faire ». Voir P. Nihoul et B. Lombaert, Rapport sur la subsidiarité en droit administratif belge in « Droit administratif et subsidiarité », Bruylant, 2000, p. 43.

[54] L’exemple de l’informatisation, l’arlésienne de toutes les réformes de l’organisation judiciaire depuis l’apparition de la micro-informatique, était donné pour illustrer les aspects de gestion qui seraient mieux gérés au niveau central.

[55] Accord de Gouvernement fédéral du 1er décembre 2011, p.136.

[56] Exception faite de l’entité judiciaire que constituent la Cour de cassation et son parquet.

[57] Exposé des motifs, p. 5.

[58] Conseil supérieur de la Justice, avis approuvé le 1er juillet 2013, op.cit., p. 8.

[59] Ibidem, p. 9.

[60] Articles 181, §1er et 184, §1er.

[61] Exposé des motifs, op.cit., p. 8 : « Il est impossible d’accorder à chaque juridiction un expert pour chaque matière de gestion. C’est la raison pour laquelle l’expertise sera concentrée au sein du Collège, plus particulièrement au sein d’un service d’appui. Les experts de ce service d’appui devront donc également assister les cours et tribunaux ».

[62] Conseil Supérieur de la Justice, avis approuvé le 1er juillet 2013, op.cit., p. 12.

[63] Comme l’indique le commentaire de l’article 10 de la loi, les directives contraignantes « ne concernent que le fonctionnement et la gestion. Elles doivent être considérées comme des directives internes visant à assurer un fonctionnement cohérent et à organiser une bonne coordination de la gestion au sein, soit du ministère public, soit des cours et tribunaux. Elles s’adresseront aux comités de direction, jamais à des juges individuels. Elles ne contiennent donc ni des droits ni des obligations vis-à-vis des tiers. Il ne s’agit pas d’une compétence réglementaire générale ». Projet de loi relatif à l’introduction d’une gestion autonome pour l’Organisation judiciaire, Commentaire des articles, Doc. parl., Chambre, 2013-2014, n° 53-3068/1, (ci-après « Commentaire des articles »), pp. 16 et 17.

[64] Ibidem.

[65] Avis de la SLCE, op.cit., p. 58.

[66] Article 185/3 du Code judiciaire.

[67] Rapport, op.cit., p. 21.

[68] La Cour de cassation, qui ne dépend pas de l’un ou l’autre collège, conclut également un contrat de gestion avec le Ministre. Voir l’article 185/4, §2, du Code judiciaire.

[69] Relevons en passant que la figure du contrat de gestion est généralement utilisée entre deux personnes morales distinctes, la première étant subordonnée à la seconde. Dans la loi du 18 février 2014, le contrat de gestion est formé entre deux organes de la même personne – l’Etat belge – l’une étant un représentant du pouvoir exécutif et l’autre étant un organe, aux compétences limitées à la gestion, de l’Ordre judiciaire.

[70] Article 185/4, §2, 3° du Code judiciaire.

[71] Article 45 de la loi du 18 février 2014.

[72] Le budget de l’Ordre judiciaire est réparti schématiquement entre les frais de personnel, qui absorbent75 % du budget, les frais de fonctionnement (14% du budget) et les frais de justice (11 % du budget). Voir Commission de modernisation de l’Ordre judiciaire, « Ordre judiciaire : budget et enjeux futurs », disponible à l’adresse http://justice.belgium.be/fr/ordre_judiciaire/surveillance_et_conseil/commission_de_modernisation_de

_l_ordre_judiciaire/informations/publications/. Ce rapport de la Commission de modernisation de l’Ordre judiciaire est fondé sur le budget 2010 du SPF Justice. Notons aussi que le budget de l’Ordre judiciaire représente seulement 47,30 % du budget total du SPF Justice.

[73] Commentaire des articles, op.cit., p. 33

[74] Rapport, op.cit., p. 3

[75] Rapport, op.cit., p. 20

[76] P. Gilliaux, « Le droit à un tribunal indépendant et le management dans le procès équitable », Rev. Dr. ULB, 41/2014, p. 89.

[77] Ibidem.

[78] R. Ryckeboer, « Le budget de la Cour d'arbitrage de Belgique », Rapport présenté dans le cadre du Séminaire sur « Le budget de la Cour constitutionnelle: un facteur déterminant de son indépendance» de la Commission de Venise, 2004, p. 3, disponible sur le site http://www.venice.coe.int.

[79] Proposition de loi modifiant certaines dispositions de la deuxième partie du Code judiciaire concernant le Conseil Supérieur de la Justice, la nomination et la désignation de magistrats et instaurant un système d'évaluation pour les magistrats, Doc. parl., Chambre, 1997-1998, n° 1677/1, p. 14.

[80] Proposition de loi modifiant la loi du 8 décembre 1992 relative à la protection de la vie privée à l’égard des traitements de données à caractère personnel et la loi du 15 janvier 1990 relative à l’institution et à l’organisation d’une banque carrefour de la sécurité sociale en vue d’aménager le statut et d’étendre les compétences de la Commission de la protection de la vie privée, Examen des articles, Doc. parl., Chambre, 2001-2002 , n° 50-1940/1, p. 13.

[81] Ibidem, p.6

[82] Article 118 des lois coordonnées sur le Conseil d’Etat.

[83] Article 102bis des lois coordonnées sur le Conseil d’Etat.

[84] L’exposé des motifs reprend la justification suivante, qui ne règle en rien le débat : « Certains sont tentés par l’idée que le Parlement accorde directement le budget au pouvoir judiciaire. Ce système existe aux États-Unis. La tradition européenne est différente. Dans presque tous les pays où la gestion des tribunaux est décentralisée vers un ou plusieurs organes de l’ordre judiciaire dans un modèle axé sur l’autonomie, comme aux Pays-Bas, mais aussi en Irlande, au Danemark et au Royaume-Uni, le ministre de la Justice conserve sa compétence sur le budget de la Justice et celui-ci est déterminé au sein du gouvernement ». Exposé des motifs, op.cit., p.13.

[85] Article 174 de la Constitution.

[86] CCJE, Avis n° 2 rendu le 23 novembre « relatif au financement et à la gestion des tribunaux au regard de l'efficacité de la justice et au regard des dispositions de l'article 6 de la convention européenne des droits de l'homme », disponible sur le site du Conseil de l’Europe (http://www.coe.int/).

[87] D. Déom, « Le contrat de gestion démasqué variations sur les vrais et aux contrats, les droits subjectifs et la compétence du Conseil d’Etat », APT, 2010/4, p.418.

[88] Conseil consultatif de la magistrature, Avis sur le texte de l’avant-projet de loi relatif à l’introduction d’une gestion autonome pour l’organisation judiciaire approuvé par l’assemblée générale du 20 juin 2013, p. 7 et 8.

[89] Avis de la SLCE, op.cit., p. 54.

[90] Avis de la Section de législation du Conseil d’Etat sur l'avant-projet de loi modifiant la loi du 15 décembre 1980 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers et la loi du 8 juillet 1976 organique des centres publics d'aide sociale, Doc. parl., Chambre, 1995-1996, n° 364/1, p. 132.

[91] Une politique de gestion existe déjà au niveau local, mais elle est de la compétence du chef de corps.

[92] Exposé des motifs, op.cit., p. 6.

[93] Sur la création d’une « stratégie » au sein du pouvoir judiciaire, voir par exemple J. Mattijs, « Implications managériales de l'indépendance de la justice », Pyramide, 11/2006, p. 65 – 102, en particulier les §§ 42 et s.

[94] L’indépendance fonctionnelle des magistrats doit non-seulement exister à l’égard des interventions externes au pouvoir judiciaire, mais également à l’égard des interventions internes à ce pouvoir. Voir à ce sujet P. Gilliaux, op.cit., p. 84 ; P. Nihoul, op.cit., p. 217.

[95] Article 185, §1er, alinéa 2, du Code judiciaire.

[96] L’exposé des motifs donne les exemples suivants : « Cela peut être des objectifs pour une plus grande efficacité, une réduction de l’arriéré judiciaire, des délais plus courts, une meilleure qualité de l’organisation, une plus grande attention pour le justiciable, ou l’engagement quant à la mise en œuvre des réformes en matière ICT dans le cas d’investissements dans les ICT ». Exposé des motifs, op.cit., p 12

[97] Loi du 21 mars 1991 portant réforme de certaines entreprises publiques économiques.

[98] Voir le point 43.

[99] Avis de la SLCE, op.cit., p. 64.

[100] Conseil consultatif de la magistrature, Avis approuvé par l’assemblée générale du 20 juin 2013, p. 14

[101] F. Dumon, « Le Pouvoir judiciaire. Cet inconnu et ce méconnu », mercuriale prononcée le 1er septembre 1981 à l’audience solennelle de rentrée de la Cour de cassation, J.T., 1981, p. 458 ; P. Nihoul, « L’indépendance et l’impartialité du juge », ADL, 2011, p. 207.

[102] P. Nihoul, op.cit., pp. 207-208.

[103] Rapport, op.cit., p. 3.

[104] K. Munungu Lungungu, « Le management judiciaire ou le glas de l’indépendance du juge ? Un éclairage de droit constitutionnel », Rev. Dr. ULB, 41/2014, p. 162-163.

[105] G. De Leval, F. Georges, « Précis de droit judiciaire », TI, Larcier, 2010, p. 223.

[106] Article 151, §1er, de la Constitution.

[107] Voir notamment C. Matray, « Ministère public : ambiguïtés statutaires, erreurs de menuiserie, promiscuités politiques », JLMB, 2012/28, p. 1323.

[108] J. du Jardin, « Le ministère public dans ses fonctions non pénales », JT, 2004, p. 738.

[109] Article 143quater du Code judiciaire.

[110] La composition du Collège des cours et tribunaux a été publiée au Moniteur belge du 17 novembre 2014. La liste des représentants du Conseil des procureurs du Roi et du Conseil des auditeurs du travail au sein du Collège du ministère public a également été publiée le même jour.

[111] Collège des cours et tribunaux, « Communiqué de presse - Création du Collège des cours et tribunaux, dans un contexte de difficultés financières et de mesures d’économies à la Justice », 1er décembre 2014, disponible sur le site http://zetel-siege.just.fgov.be/.

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