Indemnité de procédure et autorités publiques - revirement de jurisprudence de la Cour constitutionn

L’octroi par le juge d’une « indemnité de procédure » au profit de la partie qui obtient gain de cause dans un procès, à charge de la partie qui succombe, fait l’objet d’une presque constante actualité législative et jurisprudentielle depuis la loi du 21 avril 2007 relative à la répétibilité des honoraires et des frais d'avocat.

Cette loi a modifié l’article 1022 du Code judiciaire pour y insérer le principe d’une indemnité de procédure, définie comme étant « une intervention forfaitaire dans les frais et honoraires d'avocat de la partie ayant obtenu gain de cause ». Un arrêté royal du 26 octobre 2007 a fixé les « montants de base, minima et maxima de l'indemnité de procédure, en fonction notamment de la nature de l'affaire et de l'importance du litige ».

Dans sa version originale, l’article 1022 du Code judiciaire n’opérait pas de distinction entre les autorités publiques et les autres justiciables. En application de la loi, les autorités publiques qui succombaient dans le cadre d’un procès devaient être condamnées, comme tout autre justiciable, à une indemnité de procédure.

Le législateur de 2007 avait toutefois instauré, dans les articles 128, 162bis, 194 et 211 du Code d’instruction criminelle, une forme d’immunité pour le ministère public sur le plan de l’indemnité de procédure. Selon ces dispositions, qui sont toujours d’application, lorsque le ministère public poursuit une personne mais n’obtient pas de condamnation, il ne peut être condamné à l’indemnité visée par l’article 1022 du Code judiciaire.

La Cour constitutionnelle a été appelée à se prononcer à diverses reprises au sujet de ce statut particulier du ministère public au regard des principes d’égalité et de non-discrimination. Il s’est agi, selon les affaires, de déterminer si ce statut était justifié, ou si d’autres autorités ne devaient pas également bénéficier de l’exemption du régime de l’indemnité de procédure.

Dans un arrêt n°182/2008 du 18 décembre 2008, la Cour a d’abord estimé qu’ « en raison de la mission qui est dévolue au ministère public, le législateur a pu considérer qu’il ne convenait pas d’étendre à son égard un système selon lequel une indemnité de procédure serait due chaque fois que son action reste sans effet » (point B.19.9).

Le législateur fédéral, dans la logique et dans le prolongement de ce premier arrêt, a inséré, à l’occasion d’une loi du 21 février 2010, un alinéa 8 dans l’article 1022 du Code judiciaire, prévoyant que :

« Aucune indemnité n'est due à charge de l'Etat :

1° lorsque le ministère public intervient par voie d'action dans les procédures civiles conformément à l'article 138bis, § 1er;

2° lorsque l'auditorat du travail intente une action devant les juridictions du travail conformément à l'article 138bis, § 2 ».

Cet article n’est toutefois jamais entré en vigueur, à défaut d’un arrêté royal d’exécution.

Pour cette raison, la Cour constitutionnelle a été appelée à se prononcer sur la différence existant, sur le plan de la condamnation à l’indemnité de procédure, entre le ministère public agissant dans le cadre de l’action publique et l’auditorat du travail agissant dans le cadre de l’article 138bis, §2, du Code judiciaire, qui prévoit que « pour les infractions aux lois et règlements qui relèvent de la compétence des juridictions du travail et qui touchent l'ensemble ou une partie des travailleurs d'une entreprise l'auditeur du travail peut d'office (…) intenter une action auprès du tribunal du travail, afin de faire constater les infractions aux dites lois et aux dits règlements ».

Faisant le parallèle entre l’action publique menée par le Ministère public et l’action menée par l’auditorat du travail sur la base de l’article 138bis, §2, du Code judiciaire, la Cour constitutionnelle a jugé qu’ « en ce qu’une indemnité de procédure peut être mise à charge de l’Etat belge lorsque l’auditeur du travail qui intente l’action visée à l’article 138bis, § 2, du Code judiciaire 10 succombe, l’article 1022 du Code judiciaire, avant l’entrée en vigueur de l’article 2, 3°, de la loi du 21 février 2010, n’est pas compatible avec les articles 10 et 11 de la Constitution » (Arrêt n° 83/2011 du 18 mai 2011, point B9).

Un arrêt n° 43/2012 du 8 mars 2012 a poussé plus loin cette logique.

La Cour était cette fois interrogée sur la possibilité de voir condamnés à une indemnité de procédure les inspecteurs urbanistes flamands, c'est-à-dire l’autorité publique compétente en région flamande pour formuler une demande de réparation en réaction à une infraction urbanistique (en Région wallonne, il s’agit du fonctionnaire délégué de la Région wallonne et du Collège communal).

S’appuyant sur sa jurisprudence antérieure et sur les travaux parlementaires de la loi du 21 février 2010, la Cour a jugé que « tout comme les membres du ministère public, les inspecteurs urbanistes doivent pouvoir exercer leur action en toute indépendance, sans tenir compte du risque financier lié au procès » (point B.8). Elle a dès lors considéré que « l’article 1022 du Code judiciaire (…), viole les articles 10 et 11 de la Constitution en ce qu’une indemnité de procédure peut être mise à charge de la Région flamande lorsque l’inspecteur urbaniste succombe en son action en réparation intentée devant le tribunal civil sur la base de l’article 6.1.43 du Code flamand de l’aménagement du territoire ».

L’arrêt n° 36/2013 du 7 mars 2013 a confirmé cette jurisprudence, en l’étendant à l’action introduite par le Fonctionnaire délégué de la Région wallonne sur la base de l’article 157 du CWATUPE.

La Cour constitutionnelle a encore étendu sa jurisprudence dans un arrêt n° 132/2013 du 26 septembre 2013. Elle se prononçait alors sur les actions menées devant le tribunal de première instance contre l’officier de l’état civil lorsque ce dernier prend la décision de refuser un mariage sur le fondement de l’article 167 du Code civil, c'est-à-dire « lorsqu’il apparaît qu’il n’est pas satisfait aux qualités et conditions prescrites pour contracter mariage, ou [si le fonctionnaire de l’état civil] est d’avis que la célébration est contraire aux principes de l’ordre public ».

La Cour devait décider si l’article 1022 du Code judiciaire, en ce qu’il prévoit la possibilité d’une condamnation de cette autorité administrative à une indemnité de procédure si sa décision de refus est écartée, était ou non conforme aux principes d’égalité et de non discrimination.

A l’issue d’une nouvelle comparaison avec la situation du ministère public, la Cour constitutionnelle a estimé que, lorsqu’il prend une décision de refus de mariage, « l’officier de l’état civil agit dans le cadre de l’exercice de sa fonction et ne poursuit aucun intérêt personnel mais intervient exclusivement dans l’intérêt général, en vue de préserver l’ordre public » et que « en se défendant contre le recours introduit à l’encontre de sa décision de refus, l’officier de l’état civil défend cependant toujours l’intérêt général et la sauvegarde de l’ordre public, de sorte qu’il n’est pas justifié qu’il puisse être condamné au paiement d’une indemnité de procédure ». Selon la Cour, « tout comme les membres du ministère public doivent pouvoir exercer leur action en toute indépendance, sans tenir compte du risque financier lié au procès, les officiers de l’état civil doivent pouvoir prendre les décisions qu’ils sont amenés à prendre du fait de leur fonction, sans tenir compte du risque financier lié à une procédure intentée contre pareilles décisions ».

Cette jurisprudence a ensuite été confirmée par l’arrêt n° 180/2013 du 19 décembre 2013 puis par l’arrêt n° 54/2014 du 27 mars 2014.

Ces divers arrêts de la Cour constitutionnelle ont connu une suite législative.

Le législateur fédéral a en effet entendu confirmer et étendre la jurisprudence de la Cour constitutionnelle dans le texte même de l’article 1022 du Code judiciaire.

Une loi du 25 avril 2014 « visant à corriger plusieurs lois réglant une matière visée à l'article 78 de la Constitution » a dès lors modifié l’alinéa 8 de l’article 1022 du Code judiciaire (dans sa version qui n’est pas encore entrée en vigueur, voir plus haut), afin que celui-ci prévoie qu’aucune indemnité de procédure n’est due à charge de l’Etat « lorsqu'une personne morale de droit public agit dans l'intérêt général, en tant que partie dans une procédure ».

En d’autres termes, la loi entend généraliser au profit de l’ensemble des « personnes morales de droit public » le principe selon lequel, lorsqu’elles agissent dans l’intérêt général, elles ne doivent pas payer d’indemnité de procédure dans le cas où elles succombent à l’issue d’une instance judiciaire.

L’entrée en vigueur de cette modification législative étant liée à celle de la loi du 21 février 2010, cette modification n’est à ce jour pas entrée en vigueur.

C’est dans ce contexte qu’interviennent les trois arrêts rendus le 21 mai 2015 (arrêts n° 2015/68, 2015/69 et 2015/70) par la Cour constitutionnelle.

Par ces trois arrêts, la Cour a opéré un important revirement de jurisprudence, qui influencera directement l’application de cette modification législative.

De manière remarquable, la Cour constitutionnelle n’a pas voulu modifier sa jurisprudence en ignorant simplement ses arrêts précédents. Au contraire, les trois arrêts reviennent sur la logique qui avait dicté ses décisions antérieures, et sur les raisons pour lesquelles la Cour estime ne plus pouvoir suivre cette logique.

Au centre de ce revirement, se trouve l’introduction récente, par une loi du 20 janvier 2014, du principe de l’indemnité de procédure à charge de la partie qui succombe dans la procédure applicable au Conseil d’Etat.

Pour la Cour, ce changement législatif implique « que le législateur a expressément admis que l’imposition d’une indemnité de procédure forfaitaire n’était pas, en tant que telle, de nature à menacer l’indépendance avec laquelle les autorités publiques doivent assurer - en étant, le cas échéant, partie à une procédure juridictionnelle - la mission d’intérêt général qui leur a été confiée » (arrêt n° 68/2015 du 21 mai 2015, point B.6.3).

La Cour constitutionnelle voit donc dans cette loi « une césure essentielle dans l’évolution du régime de l’indemnité de procédure ». Elle constate à cet égard que les autorités qui vont pouvoir être condamnées à une indemnité de procédure en cas d’annulation de leur acte par le Conseil d’Etat poursuivent « comme le ministère public ou l’auditorat du travail en matière pénale, une mission d’intérêt général ». La Cour rappelle qu’elle a déjà rejeté un recours en annulation de cette loi, par un arrêt n° 48/2015 du 30 avril 2015 (arrêt n° 68/2015 du 21 mai 2015, point B.8).

La Cour constate ensuite que des différences de traitement paraissant « difficilement justifiables » vont apparaître lors de l’entrée en vigueur de l’article 1022 (nouveau) du Code judiciaire. Les particuliers et les autorités publiques seront en effet traités différemment, sur le plan de l’indemnité de procédure, selon que le litige sera porté devant les tribunaux ou devant le Conseil d’Etat (arrêt n° 68/2015 du 21 mai 2015, point B.7.2).

La Cour relève aussi - de manière très pertinente - que « le critère de l’intérêt général engendre un risque d’insécurité juridique, alors même que la loi du 21 avril 2007 entendait précisément éviter pareille insécurité » (arrêt n° 68/2015 du 21 mai 2015, point B.7.3).

Arrivent ensuite les motifs par lesquels la Cour annonce la révision en profondeur de sa jurisprudence (arrêt n° 2015/68) :

« B.9.1. Même si, selon la Cour européenne des droits de l’homme, « les exigences de la sécurité juridique et de protection de la confiance légitime des justiciables ne consacrent pas de droit acquis à une jurisprudence constante » (CEDH, 18 décembre 2008, Unedic c. France, § 74), la Cour doit veiller à la cohérence de sa jurisprudence et « il est dans l’intérêt de la sécurité juridique, de la prévisibilité et de l’égalité devant la loi qu’elle ne s’écarte pas sans motif valable de ses précédents » (voy. CEDH, grande chambre, 15 octobre 2009, Micaleff c. Malte, § 81).

B.9.2. La Cour peut ainsi estimer nécessaire de revenir sur une partie de sa jurisprudence, notamment lorsque le contexte juridique dans lequel elle s’était prononcée a subi une évolution normative susceptible d’affecter la motivation de ses arrêts antérieurs. De surcroît, la sécurité juridique peut exiger qu’au terme d’un examen de sa jurisprudence, la Cour fasse évoluer certains des critères qu’elle a retenus au gré des affaires individuelles qui lui étaient soumises. En effet, « l’absence d’une approche dynamique et évolutive empêcherait tout changement ou amélioration » (CEDH, 26 mai 2011, Legrand c. France, § 37).

B.9.3. Sur le vu de l’évolution législative précitée ainsi que de l’arrêt précité n° 48/2015, du 30 avril 2015, et dans l’intérêt de la sécurité juridique, il s’impose de reconsidérer, dans son ensemble, la question de la répétibilité des frais et honoraires d’avocats dans les litiges portés devant le juge civil et opposant une autorité publique agissant dans l’intérêt général et un particulier ».

La Cour veille donc à rationaliser son revirement de jurisprudence. Celui-ci provient d’un réexamen global des divers régimes d’indemnité de procédure, au regard de l’évolution législative et de la cohérence intrinsèque du système.

De manière peut-être surprenante, la Cour constitutionnelle estime que la reconsidération de sa jurisprudence va dans le sens d’une plus grande sécurité juridique. Elle considère que la sécurité juridique est renforcée si la cohérence globale d’un régime juridique est améliorée.

La Cour précise ensuite, dans chacun de ces trois arrêts, parfois en des termes un peu différents, la logique qui doit être suivie, s’agissant de décider si une indemnité de procédure peut être octroyée en faveur ou à charge d’une autorité publique :

- Devant les juridictions civiles, le principe, qui était celui que le législateur entendait appliquer dès l’origine, est celui de l’application des dispositions relatives à l’indemnité de procédure à toutes les parties, qu’il s’agisse de personnes privées ou d’autorités publiques agissant dans l’intérêt général. Ce principe « doit être réaffirmé ». (arrêt n° 70/2015, point B.10.1).

- La Cour confirme que « les différences fondamentales entre le ministère public, lequel est chargé, dans l’intérêt de la société, de la recherche et de la poursuite des infractions et exerce l’action publique, et la partie civile, qui poursuit son intérêt propre » justifient la non-application, à charge de l’Etat, du système d’indemnisation forfaitaire prévu par l’article 1022 du Code judiciaire (arrêt n° 69/2015 du 21 mai 2015, point B.3.3).

Le ministère public, dans le cadre de l’exercice de l’action publique, peut être dispensé du versement d’une indemnité de procédure.

- Lorsque l’auditorat du travail agit devant le tribunal du travail sur la base de l’article 138bis, §2, du Code judiciaire, il intente une action qui s’apparente à l’action publique exercée par le ministère public devant les juridictions pénales. Il peut donc également être exempté par la loi du régime de l’indemnité de procédure (arrêt n° 68/2015, point B.10.2).

- Lorsque le ministère public succombe dans l’action intentée devant une juridiction civile sur la base de l’article 138bis, §1er, du Code judiciaire, il doit en revanche pouvoir être condamné à une indemnité de procédure (arrêt n° 68/2015, point B.10.2 ; arrêt n° 70/2015, point B.10.2).

Le législateur peut donc dispenser le ministère public et l’auditorat du travail de l’application des dispositions relatives à l’indemnité de procédure, mais uniquement lorsqu’ils exercent l’action publique ou une action s’apparentant directement à l’action publique. Dans l’arrêt n° 2015/69 (point B.3.3.), la Cour constitutionnelle se réfère, s’agissant de justifier ce régime spécifique, au fait que le ministère public et l’auditorat, lorsqu’ils exercent l’action publique, voient « leurs fonctions consacrées et leur indépendance garantie par l’article 151, § 1er, de la Constitution ».

Dans toute autre hypothèse, le principe de l’indemnité de procédure doit trouver à s’appliquer. Les autorités publiques, « bien qu’elles poursuivent, comme le ministère public ou l’auditorat du travail en matière pénale, une mission d’intérêt général », peuvent bel et bien être soumises au régime de l’indemnité de procédure. (arrêt n° 2015/69, point B.5.1).

Conformément à cette nouvelle logique :

- Dans l’arrêt n° 2015/68, la Cour décide que « l’officier de l’état civil succombant dans un litige porté devant le juge civil sur la base de l’article 146bis juncto l’article 167 du Code civil » peut être condamné au paiement de l’indemnité de procédure « au profit des personnes ayant introduit un recours contre sa décision de refus de célébrer le mariage » (point B.12).

Cet arrêt contredit donc directement les arrêts n° 132/2013 et n° 180/2013.

- Dans l’arrêt n° 2015/69, la Cour juge que le fonctionnaire chargé d’imposer les amendes communales peut être condamné à une indemnité de procédure.

- Dans l’arrêt n° 2015/70, la Cour juge que « le principe d’égalité et de non-discrimination ne commande pas que l’administration fiscale, partie défenderesse dans le cadre de litiges fondés sur l’article 569, 32°, du Code judiciaire, soit traitée de la même manière que le ministère public agissant en matière pénale » (point B12.1).

La Cour prend le soin de préciser qu’ « il en irait de même si le litige fiscal en cause visait à faire statuer, par le juge civil, sur la légalité d’une amende administrative, même si celle-ci devait être qualifiée de mesure à caractère pénal au sens de l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme. En effet, un tel litige ne porte pas sur la condamnation d’une personne par le juge pénal, à la demande du ministère public ou de l’auditorat du travail. Il n’est pas davantage assimilable à l’action portée devant le juge civil par l’auditeur du travail, sur le fondement de l’article 138bis, § 2, du Code judiciaire, puisque cette dernière action ne concerne que des faits pénalement répréhensibles (…) et qu’elle s’inscrit dans le prolongement des missions dévolues à l’auditorat du travail en matière pénale » (point B.123).

Ces trois arrêts ne sont pas seulement remarquables par le soin que met la Cour constitutionnelle à justifier un changement de jurisprudence.

La Cour énonce aussi une logique générale, liée à la cohérence du système de l’indemnité de procédure, qui n’est pas seulement valable pour les trois affaires en cause, mais qui s’appliquera nécessairement à d’autres affaires, et notamment dans des dossiers dont la Cour est déjà saisie.

La Cour constitutionnelle donne déjà le sens de l’arrêt qu’elle va rendre dans les affaires jointes 6146, 6147, 6160, 6161, 6162 et 6163 au sujet de l’article 17 de la loi du 25 avril 2014 visant à corriger plusieurs lois réglant une matière visée à l’article 78 de la Constitution. Comme rappelé plus haut, cette loi a modifié l’article 1022 du Code judiciaire pour qu’il prévoie qu’aucune indemnité de procédure ne soit due à charge de l’Etat « lorsqu'une personne morale de droit public agit dans l'intérêt général, en tant que partie dans une procédure ».

Alors que ces affaires ne sont pas encore fixées pour plaidoiries devant la Cour, il est déjà certain que cette dispense générale, au profit des autorités publiques, du régime de l’indemnité de procédure sera annulée.