L'inconstitutionnalité d'une exception générale au droit à l'accès à l'information a

La Cour constitutionnelle a rendu, le 29 novembre 2018, un arrêt intéressant en matière d’accès à l’information administrative.

L’article 32 de la Constitution consacre le droit de chaque citoyen à accéder aux informations dont disposent les administrations. Selon cet article, « chacun a le droit de consulter chaque document administratif et de s’en faire remettre copie, sauf dans les cas et conditions fixés par la loi, le décret ou la règle visée à l’article 134 ».

La Constitution confie donc à l’Etat fédéral, aux communautés et aux régions le soin de fixer, dans le champ de leurs compétences matérielles respectives et via une norme législative, les modalités selon lesquelles les citoyens peuvent concrètement exercer ce droit.

C’est dans ce contexte constitutionnel que le législateur fédéral a adopté, le 18 avril 2017, une loi visant à exclure le Ducroire du champ d’application de la loi du 11 avril 1994 relative à la publicité de l'administration, et ce « dans le cadre de ses activités résultant de la mission de nature commerciale et financière » (voir l’article 82 de la loi du 18 avril 2017 portant dispositions diverses en matière d’économie, rétablissant un article 11 de la loi du 31 août 1939 sur le Ducroire).

La Cour constitutionnelle, saisie d’un recours en annulation de cette disposition, a estimé que celle-ci n’était pas compatible avec l’article 32 de la Constitution (voir l’arrêt 167/2018).

Sans grande surprise, la Cour considère que « bien qu’il soit chargé d’une mission de nature commerciale et financière, le Ducroire a été créé et est régi par la loi, est soumis à la tutelle administrative, exerce des tâches relevant du service public et agit dès lors en tant qu’autorité administrative » (point B.5.2) et que, de ce fait, cette institution entre bien dans le champ d’application de l’article 32 de la Constitution.

La Cour, se fondant sur les travaux parlementaires de l’article 32 de la Constitution, considère par ailleurs que les documents remis au Ducroire par des sociétés commerciales constituent bien des « documents administratifs ». De ce point de vue, relève la Cour, il suffit que l’autorité administrative soit en possession des documents administratifs dont la consultation ou la communication est demandée.

La Cour concède que l’article 32 de la Constitution permet à une norme législative de prévoir des exceptions au principe de la transparence administrative, mais seulement si ces exceptions sont raisonnablement justifiées et proportionnées.

A cet égard, elle relève que la nouvelle disposition exclut du champ d’application de la loi sur la publicité de l’administration, de manière générale et absolue, tous les documents reçus et produits par le Ducroire.

C’est le caractère générale de cette exclusion qui pose un problème à la Cour.

La Cour reconnaît la légitimité de l’objectif de protection des secrets d’affaire invoqué par l’autorité fédérale, mais elle estime qu’un juste équilibre doit être trouvé avec le droit constitutionnel à l’information administrative (point B.12.1). Or, elle considère qu’il est exclu de décider a priori « que tous les documents que le Ducroire reçoit ou produit dans le cadre de ses activités (…) contiennent des informations d’entreprise à ce point confidentielles qu’elles devraient être intégralement soustraites à la publicité » (point B.12.2).

Une telle exclusion absolue n’est tout simplement « pas conciliable avec l’article 32 de la Constitution, qui a fait de la publicité des documents administratifs la règle et qui requiert que les exceptions à cette règle reçoivent une interprétation stricte et soient justifiées au cas par cas, afin que le principe de la transparence administrative ne soit pas vidé de sa substance ».

Enfin, la Cour relève que l’Etat n’a pas démontré « que les exceptions et la procédure introduites par la loi du 11 avril 1994 ne permettraient pas de garantir la confidentialité d’informations sensibles et que, par conséquent, une dérogation à cette loi s’imposerait » (point B.13.1).

A l’issue de ce raisonnement, la Cour annule donc l’article 82 de la loi du 18 avril 2017 portant dispositions diverses en matière d’économie.